اقتصاد معاصر-امیرحسین نامنی، پژوهشگر اقتصاد: بودجه در اقتصاد ایران صرفا یک سند حسابداری برای جمعوجور کردن دخلوخرج دولت نیست؛ در عمل، «نقشه مسیر تامین مالی» است و تعیین میکند وقتی درآمدها مطابق انتظار محقق نشد یا هزینهها از کنترل خارج شد، بارِ کسری بر دوش کدام بخش میافتد. تجربه سالهای اخیر نشان داده است که این بار، دیر یا زود به شبکه بانکی و در نهایت گاهی آشکار و مستقیم و گاهی پنهان و غیرمستقیم به بانک مرکزی منتقل میشود. پیامد این انتقال معمولا دوگانه است و فعالان اقتصادی آن را روزانه حس میکنند، تورم افزایش پیدا میکند و تنگنای اعتباری تشدید میشود.
بودجه ۱۴۰۴ و نگاه به ۱۴۰۵ نیز در همین نقطه حساس قرار دارد. از یک سو، دولت با تعهدات انباشته، هزینههای اجتنابناپذیر و فشارهای اجتماعی مواجه است؛ از سوی دیگر، ظرفیت درآمدی اقتصاد محدود است و هر میزان خوشبینی در برآورد منابع، اگر به قاعدههای اصلاحی و سازوکارهای جبرانی متکی نباشد، به شکل کسری، بدهی یا تاخیر در پرداختها ظاهر میشود. اینجا دقیقا همان جایی است که بودجه میتواند به «موتور پنهانِ تورم و تنگنای اعتباری» تبدیل شود. موتورِ تورم از مسیر فشار بر پایه پولی و انتظارات تورمی و موتورِ تنگنای اعتباری از مسیر قفل شدن ترازنامه بانکها در بدهیهای دولت و تکالیف مالی که ظرفیت تسهیلاتدهی را میبلعد.
خطای رایج در تحلیل بودجه این است که همه چیز را به اعداد نهایی جدولها تقلیل میدهیم؛ در حالی که بخش مهمی از ریسکهای تورمی و اعتباری در «فرآیند تصویب» و در فضای چانهزنی، محدودیت زمان و تعدد مطالبات ساخته میشود. مسیر کلی روشن است، دولت لایحه را ارائه میکند، در کمیسیونهای تخصصی و کمیسیون تلفیق بررسی میشود، کلیات و جزئیات در صحن رای میآورد و در نهایت پس از طی مراحل نظارتی ابلاغ میشود اما در همین مسیر چند اتفاق بهظاهر کوچک، میتواند پیامدهای بزرگی برای پول و اعتبار داشته باشد.
نخست، خوشبینی به منابع است. گاهی در مرحله تدوین یا اصلاحات مجلس، منابعی در نظر گرفته میشود که تحقق آن به شرایط بیرونی یا تصمیمهای دشوار وابسته است. اگر منابع محقق نشود، دولت ناچار است یا پرداختها را عقب بیندازد (ایجاد بدهی و تعهد معوق) یا به تامین مالی متوسل شود که هر دو مسیر، نهایتا بانکها را درگیر میکند.
دوم، تعهدات پنهان و شبهبودجهای است؛ تکالیفی که در قالب تبصرهها یا احکام به دستگاهها و بعضا بانکها تحمیل میشود و منبع پایدار و شفاف برای آنها وجود ندارد. این تعهدات شاید در ظاهر «هزینه بودجهای» نباشند اما در عمل به بدهی و ناترازی تبدیل میشوند.
سوم، بیثباتی قواعد تامین مالی است. تغییرات مکرر در سقفها و شیوههای انتشار اوراق، تهاترها یا مجوزهای مرتبط با بدهی، بازار پول و بدهی را از پیشبینیپذیری محروم میکند و هزینه تامین مالی را بالا میبرد که هزینه بالاتر، در نرخ بهره یا در فشار بیشتر بر ترازنامه بانکها منعکس میشود. پس باید پذیرفت که مرحله تصویب صرفا تشریفات حقوقی نیست؛ بخشی از معماری ریسک اقتصادی در همین مرحله شکل میگیرد.
پیوند بودجه با شبکه بانکی چند کانال اصلی دارد که در شرایط فعلی ایران، هر سه همزمان فعالاند. کانال اول، بدهی دولت به بانکها و زنجیره مطالبات است. وقتی دولت به بانکها بدهکار میشود، یا وقتی مطالبات پیمانکاران و بنگاهها از دولت به شبکه بانکی منتقل میگردد، بانکها در ظاهر صاحب دارایی میشوند اما داراییای که نقدشوندگی پایین و زمان وصول نامعلوم دارد. بانک با چنین داراییهایی ممکن است از منظر حسابداری ثروتمندتر به نظر برسد ولی از منظر نقدینگی و توان تسهیلاتدهی، تحت فشار قرار میگیرد. چون بانک در کوتاهمدت باید تعهداتش را به سپردهگذاران و ذینفعان پرداخت کند. اگر جریان نقد ورودیاش قفل باشد، ناچار میشود از بازار بینبانکی یا در نهایت از بانک مرکزی تامین نقدینگی کند و این همان نقطهای است که بدهی بودجهای، به فشار پولی تبدیل میشود.
کانال دوم، اوراق و تامین مالی دولت از بازار بدهی است. انتشار اوراق، در ذات خود میتواند ابزار سالمتری نسبت به پولیسازی باشد به شرط آنکه بازار بدهی عمیق باشد و خریداران متنوعی داشته باشد اما در اقتصادی که بخش عمدهای از منابع مالی در بانکها متمرکز است، خریدار اصلی اوراق غالبا بانکها و نهادهای نزدیک به بانکها میشوند. در این حالت، بانکها بخشی از ظرفیت ترازنامه را به داراییهای دولتی اختصاص میدهند و فضای تنفسی برای تسهیلات بخش خصوصی محدود میشود. علاوه بر آن، اگر فروش اوراق با دشواری مواجه شود، فشار برای جذابتر کردن آن از طریق افزایش نرخها بالا میرود و افزایش نرخها، هزینه تامین مالی بنگاهها را افزایش داده و رکود اعتباری را تشدید میکند.
کانال سوم، پولیسازی مستقیم و غیرمستقیم است. پولیسازی را نباید صرفا به استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی تقلیل داد. شکل رایجترآن مسیرهای غیرمستقیم است، بانکها برای خرید اوراق یا جبران کمبود نقدینگی ناشی از مطالبات معوق دولت، به اضافهبرداشت یا اعتبارگیری بیشتر متکی میشوند؛ بانک مرکزی نیز برای جلوگیری از بحران نقدینگی و بیثباتی بازار پول، ناچار به تزریق ذخایر میشود. این تزریق ذخایر اگر قاعدهمند و محدود نباشد، به رشد پایه پولی میانجامد. پایه پولی (اسکناس و ذخایر بانکها نزد بانک مرکزی) ماده اولیه خلق پول در شبکه بانکی است؛ رشد آن با فاصله زمانی، رشد نقدینگی و سپس فشار تورمی را تقویت میکند.
در میانه این سه کانال، بانک مرکزی با یک دوگانه دشوار مواجه است. از یک طرف باید تورم را مهار کند و ثبات قیمتها را پاس بدارد؛ از طرف دیگر باید ثبات مالی را حفظ کند و نگذارد بانکها به دلیل تنگنای نقدینگی دچار بحران شوند. ابزارهای بانک مرکزی (تنظیم نرخ بازار بینبانکی و مدیریت دالان نرخ سود تا عملیات بازار باز و نقش وامدهنده نهایی) همگی در چنین شرایطی تحت فشار قرار میگیرند. اگر بانک مرکزی سختگیری کند، نرخها بالا میرود و هزینه تامین مالی دولت و بخش خصوصی تشدید میشود؛ اگر بیش از حد همراهی کند، اثر تورمی آن در انتظارات و قیمتها ظاهر میشود. این وضعیت در ادبیات اقتصاد با مفهوم «غلبه مالی» شناخته میشود؛ جایی که نیازهای تامین مالی دولت، استقلال و کارایی سیاست پولی را محدود میکند.
پیامدهای بودجه نامنضبط یا بدهیمحور، معمولا نه به صورت یک جهش لحظهای بلکه به شکل یک زنجیره علت و معلولی بروز میکند. ابتدا کسری یا کسری پنهان شکل میگیرد، درآمدها کمتر از انتظار محقق میشود، هزینهها بالا میماند یا پرداختها به آینده منتقل میشود و بدهی انباشته میگردد. سپس دولت برای پوشش شکاف، به سمت اوراق، شبکه بانکی یا ایجاد تعهدات جدید میرود. اینجاست که ترازنامه بانکها به تدریج سنگینتر میشود، مطالبات از دولت افزایش مییابد، داراییهای نقدشونده کاهش پیدا میکند و کیفیت داراییها تحت فشار قرار میگیرد.
در گام بعد، بانکها برای اداره روزمره نقدینگی، به بازار بینبانکی و بانک مرکزی وابستهتر میشوند. اگر این وابستگی گسترده شود، بانک مرکزی ناچار است برای جلوگیری از بیثباتی، ذخایر تزریق کند و تزریق ذخایر به رشد پایه پولی و در ادامه به رشد نقدینگی منتهی میشود. همزمان فعالان اقتصادی نیز پیام «کسری بالا و تامین مالی نامطمئن» یعنی احتمال تورم بالاتر را دریافت میکنند، انتظارات تورمی افزایش مییابد و این انتظارات از طریق رفتار قیمتگذاری بنگاهها، تقاضای داراییهای جایگزین و حتی مذاکرات دستمزدی به تورم بالفعل تبدیل میشود.
اگر هدف سیاستگذار کاهش تورم و بهبود فضای اعتباری است، نقطه عزیمت باید «اصلاح رابطه مالی دولت و شبکه بانکی» باشد که این اصلاح نه با شعار، بلکه با چند اقدام اجرایی قابل تحقق است. در ادامه، هفت راهکار ارائه میشود که هر کدام هدف، سازوکار اجرا و پیششرط یا ریسک خود را دارد.
استقرار برنامه جامع مدیریت بدهی و قاعده بدهی: هدف این اقدام، قابل پیشبینی کردن مسیر بدهی دولت و کاهش شوکهای ناگهانی به بازار پول است. سازوکار اجرا میتواند شامل تقویت دفتر مدیریت بدهی در خزانهداری، انتشار منظم گزارش بدهیهای دولت به تفکیک طلبکاران (بهویژه بانکها) و تعیین سقف بدهی و سقف خالص انتشار اوراق در افق چندساله باشد. پیششرط آن شفافیت و انضباط است؛ بدون دادههای دقیق و پذیرش قاعده، بازار به وعدهها اعتماد نمیکند و هزینه تامین مالی کاهش نمییابد.
تبدیل مطالبات قطعی بانکها از دولت به اوراق استانداردِ قابل معامله و قابل وثیقه: هدف، آزادسازی نقدشوندگی بانکها و کاهش وابستگی آنها به اضافهبرداشت است. سازوکار اجرا این است که بدهیهای قطعی و قابل حسابرسی دولت به بانکها به اوراق با سررسیدهای پلکانی تبدیل شود؛ اوراق باید در بازار ثانویه قابل معامله باشد و قابلیت استفاده بهعنوان وثیقه در عملیات بازار باز را داشته باشد تا بانک بتواند در کوتاهمدت نقدینگی بگیرد، بدون آنکه پایه پولی بهصورت پرریسک افزایش یابد. ریسک این راهکار، نرخگذاری غیرواقعی و نبود عمق بازار ثانویه است؛ اگر اوراق عملا غیرقابل معامله بماند، فقط شکل بدهی تغییر میکند.
تسویه هدفمند بخشی از بدهیها از محل داراییهای دولت با چارچوب حکمرانی شفاف: هدف، کاهش بدهی بدون پولیسازی و بدون ایجاد موج جدیدی از تورم است. سازوکار اجرا میتواند واگذاری داراییهای مازاد دولت با روشهای رقابتی، قیمتگذاری قابل دفاع و نظارت نهادی باشد؛ منابع حاصل بهصورت اولویتدار صرف تسویه بدهیهای انباشته به بانکها و نهادهای کلیدی شود. پیششرط اساسی حکمرانی شفاف است که در غیر این صورت، واگذاری دارایی به جای حل مساله، به بیاعتمادی و رانت دامن میزند.
اصلاح تکالیف اعتباری و ممنوعیت تحمیل تسهیلات بدون منبع: هدف، جلوگیری از انتقال هزینههای بودجهای به ترازنامه بانکهاست. سازوکار اجرا روشن است، هر تکلیف تسهیلاتی باید یا منبع مشخص داشته باشد (یارانه سود، ضمانت معتبر، یا سازوکار جبران) یا حذف شود. تکلیف بدون منبع، در نهایت به ناترازی و اضافهبرداشت یا به کاهش اعتبار واقعی برای تولید ختم میشود. ریسک این راهکار، مقاومت ذینفعان و فشار برای حفظ تکالیف است و پیششرط آن ارائه تصویر دقیق از هزینه واقعی تکالیف به افکار عمومی و تصمیمگیران است.
تعمیق بازار بدهی و کاهش وابستگی فروش اوراق به بانکها: هدف، کاهش crowding-out بانکی و انتقال بخشی از تامین مالی دولت به سرمایهگذاران بلندمدت است. سازوکار اجرا شامل تقویت سرمایهگذاران نهادی (صندوقهای بازنشستگی و بیمهها)، توسعه ابزارهای متنوع بدهی و ثبات مقرراتی برای افزایش اعتماد بازار است. پیششرط این مسیر پرهیز از تصمیمهای ناگهانی و سیاستهای مقطعی است، بازار بدهی با بیثباتی عمق پیدا نمیکند.
اصلاح مدیریت نقد دولت و جلوگیری از ایجاد بدهی معوق از مسیر خزانهداری کارآمدتر: هدف، کاهش کسریهای پنهان و محدود کردن انتقال فشار به شبکه بانکی است. سازوکار اجرا میتواند بهبود مدیریت جریان نقدی دولت، کاهش تعدد حسابها و کنترل ایجاد تعهدات خارج از ظرفیت نقدی باشد. وقتی دولت پرداختها را بیقاعده عقب میاندازد، عملا یک «بدهی پنهان» میسازد که دیر یا زود به بانکها و بنگاهها سرایت میکند. پیششرط این اقدام، اصلاح رویههای تخصیص و اولویتبندی پرداختها و شفافیت در گزارشهای عملکرد است.
نهادینهسازی هماهنگی سیاست مالی و پولی با چارچوب قابل سنجش: هدف، تبدیل مدیریت بحرانمحور به سیاستگذاری قاعدهمند است. سازوکار اجرا، شکلدادن به یک سازوکار رسمی و پاسخگو برای هماهنگی خزانهداری و بانک مرکزی است. تقویم تامین مالی دولت، حدود مداخله بانک مرکزی در بازار پول و معیارهای شفاف برای استفاده از ابزارهایی مانند عملیات بازار باز باید از قبل مشخص باشد. پیششرط آن تعیین شاخصهای قابل سنجش و گزارشدهی منظم است که در غیر این صورت، هماهنگی نهادی به جلسات اداری بیاثر تقلیل مییابد.
جمعبندی این بسته سیاستی ساده است؛ دولت باید بدهی را «قابل مشاهده، قابل معامله و قابل مدیریت» کند، بانکها باید از نقش خزانهدار ناخواسته دولت فاصله بگیرند و بانک مرکزی باید بتواند کنترل تورم را بدون تبدیل شدن به تامینکننده نهایی کسری بودجه دنبال کند.