بررسی ادغام، تفکیک و ایجاد وزارتخانه‌ها از زمان قاجار تاکنون؛

یک سده ادغام و تفکیک

از روز اول تشکیل و ایجاد دولت در ساختاری سیاسی و اداری کشورمان مسئله ادغام، تفکیک یا ایجاد وزاتخانه‌ها مطرح است. در ادامه به بررسی تاریخی این مسئله از دوره قاجار تاکنون می‌پردازیم.

کد خبر : ۱۰۰۹

پنجشنبه - 08 شهريور 1403

به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ با تشکیل دولت چهاردهم و رای اعتماد وزرا دوباره گمانه‌زنی‌ در رابطه با تفکیک وزارتخانه‌های راه و شهرسازی و صنعت، معدن و تجارت مطرح شده است. به طور کلی تفکیک و ادغام وزارتخانه‌ها یکی از بحث‌های جذاب در روزهای شروع به کار هر دولتی است. بررسی‌ها نشان می‌دهد این موضوع مربوط به امروز و دیروز نیست و اساسا از زمان شکل گیری نهاد دولت در ساختار سیاسی و اداری کشورمان بحث ادغام و تفکیک وزارتخانه‌ها مسئله‌ای مهم برای افکار عمومی و صاحب نظران بوده است. بر این اساس، کمترین تعداد وزارت‌خانه‌ها در تاریخ ایران ۳ وزارت‌خانه و مربوط به دوره رئیس‌الوزرایی «میرزا محمد شفیع مازندرانی» در ابتدای دوران قاجار و بیشترین آن با تعداد ۲۴ وزارت‌خانه بعد از پیروزی انقلاب اسلامی در دوران دفاع مقدس و نخست‌وزیری میرحسین موسوی، بوده است.

دوران قاجار

ساماندهی نظام اداری و تشکیل وزارت‌خانه‌ها برای اداره هر چه بهتر کشور و امور تخصصی در زمان پادشاهان قاجاری، گسترش یافت و بسیاری از وزارت‌خانه‌های مهم کشور مانند وزارت امور خارجه، اطلاعات و حتی صنایع‌معادن و... ریشه در این دوره تاریخی دارند. حتی در این دوره تاریخی عدلیه یا همان قوه‌قضائیه کنونی به عنوان یک وزارت‌خانه قسمتی از دولت بود.

در دوران قاجار، با انتصاب میرزا حسین‌خان سپهسالار به ریاست شورای دولت، تعداد وزارت‌خانه‌ها از ۷ به ۱۴ افزایش یافت و تنها یک سال بعد از این اتفاق، دوباره تعداد وزارت‌خانه‌ها را به ۹ رسید، به‌طوری که روال کاهش وزارت‌خانه‌ها پس از وی و از سوی وزیران مختار دربار ادامه داشته و به ۶ وزارت‌خانه هم رسیده است. اما میرزا علی اصغرخان امین السلطان، در طی سال‌های پایانی دوران قاجار، به یک‌باره شمار وزارت‌خانه‌ها را به ۱۸ می‌رساند، به طوری که برخی از این وزارت‌خانه‌ها بدون استقلال تخصصی، هم‌پوشانی بسیاری در کارکرد داشته و باعث اختلال در امور شده‌اند.

دوران مشروطه

در دوره مشروطه اگرچه انتصاب سمت‌های وزارتی، هم‌چنان بر اساس الگو‌های قاجاری بود اما ساختار و دستگاه اداری حکومت، نظام و قوام متعادل‌تری یافت. عنوان وزارت‌خانه‌ها نیز در قیاس با دوره پیشین سیر یک‌دست را تجربه کرده و میانگین تعداد وزارت‌خانه‌ها نیز کاهش داشته است.

اهمیت دوره مشروطیت به عنوان یک دور تاریخی جریان‌ساز بیشتر به دلیل تغییر دستگاه سیاسی گذشته و تشکیل ساختار منظم حکومتی و اداری است و تدوین قانون اساسی اولیه نیز در ایجاد این نظم اداری تأثیر چشمگیری داشته است.

آغاز ادغام‌ها

در دوران قاجار وزارت‌خانه‌ای ادغام نمی‌شد بلکه معمولا وزارت‌خانه‌ها حذف و دیگری جایگزین آن وزارت‌خانه می‌شد اما در دوره مشروطیت، موضوع ادغام وزارت‎خانه‌ها روال صحیح و جدی‌تری به خود گرفت. ادغام وزارت تجارت با فواید عامه از مهم‌ترین اتفاق‌های این دوره است.

دوران پهلوی

در دوران پهلوی اول که ۱۳ سال طول کشید، تعداد وزارت‌خانه‌ها تقریبا چارچوب ثابتی به خود گرفت و دست کم از هشت و حداکثر از ۱۰ وزارت‌خانه تجاوز نکرد. در دوره ریاست مهدی‌قلی خان هدایت، وزارت اقتصاد، جای وزارت تجارت و فوایده عامه را گرفت و سه سال پس از او محمدعلی فروغی، این وزارت‌خانه جدید را به سه بخش مستقل اداره کل تجارت، اداره کل فلاحت و اداره کل صناعت، تقسیم کرد.

نکته مهم دیگر در این دوره آن است که در دوره رئیس‌الوزرایی متین دفتری، عنوان وزارت‌خانه‌ها که بیشتر عربی بود، به فارسی روان برگردانده شد.

پهلوی دوم

دوره پهلوی دوم، مجموعه بزرگی از تغییر‌ها در عناوین و تعداد وزارت‌خانه‌ها است. ادغام وزارت‌خانه‌های بازرگانی و اقتصاد، بازرگانی و پیشه و هنر، دارایی و اقتصادی و همچنین اقتصاد ملی و بازرگانی در این دوره اتفاق افتاده است. جالب این که در زمان نخست وزیری امیراسدالله علم، ادغام وزارت صنایع و معادن با وزارت بازرگانی انجام شد هرچند که این ادغام بیش از چند ماه طول نکشید و دوباره از سوی اسدالله علم تفکیک شد.

این دوره را می‌توان پر افت و خیز‌ترین دوره تغییر در عنوان و شمار دستگاه‌های اجرایی خواند که با نخست وزیری امیرعباس هویدا، فراز و نشیب این تغییر‌ها، بلند‌تر می‌شود. نخست‌وزیری هویدا آغازی بر افزایش دوباره تعداد وزارت‌خانه‌ها است. وی هم‌زمان با چهارمین سال نخست وزیری‌اش، تعداد وزارت‌خانه‌ها را به ۲۰ افزایش داد که تا آن زمان در تاریخ اداری کشور، منحصربه‌فرد بود.

به طور کلی در دوره پهلوی دوم، اختلاف میان تعداد وزارت‌خانه‌ها در دوره‌های مختلف نخست وزیری به ۱۰ می‌رسد و این نشان دهنده تحولات گسترده در نظام دستگاه‌های اداری کشور در این دوره است.

دوره انقلاب اسلامی

با پیروزی انقلاب اسلامی و نخست وزیری بازرگان کاهش در تعداد وزارت‌خانه‌ها رخ داد. در این دوران برخی وزارت‌خانه‌ها منحل شده و وزیر آن وزارت‌خانه به سمت وزیر مشاوری رسید. از جمله وزیر مشاور در أمور طرح‌حا و برنامه‌های انقلاب که به عهده یدالله سحابی بود. در دولت موقت مهدی بازرگان وزارت‌خانه‌ها از عدد ۲۰ به ۱۸ کاهش پیدا کرد.

دولت شهید رجایی و نخست وزیر موسوی (ریاست جمهوری آیت ا... خامنه‌ای)

در این دوره شهید رجایی برای نخستین بار برای صنعت نفت وزارت‌خانه‌ای مستقل تعریف کرد اما پس از آن و هم‌زمان با نخست وزیری میرحسین موسوی آمار وزارت‌خانه‌ها افزایش یافته و به عدد ۲۴ رسید که این تعداد در تاریخ ایران بی‌سابقه بود. موسوی وزارت‌‎خانه‌هایی را با عنوان برنامه و بودجه و هم‌چنین سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، تأسیس و وزارت صنایع و معادن را به سه وزارت‌خانه «صنایع»، «صنایع سنگین» و «معادن و فلزات» تقسیم کرد.

دولت هاشمی‌رفسنجانی

پس از موسوی با ریاست جمهوری مرحوم اکبر هاشمی رفسنجانی، وزارت‌خانه‌های برنامه و بودجه، صنایع سنگین و سپاه پاسداران حذف و تعداد وزارت‌خانه‌ها به ۲۱ عدد کاهش یافت.

دولت سید محمد خاتمی

ریاست جمهوری خاتمی نیز با ادغام دو وزارت‌خانه جهاد سازندگی و کشاورزی، آغاز شد تا شمار وزارت‌خانه‌ها به ۲۰ برسد اما در سال آخر مسؤولیت وی با تأسیس وزارت‌خانه‌ای به نام رفاه و تأمین اجتماعی، عدد وزارت‌خانه‌ها دوباره به ۲۱ رسید.

دولت محمود احمدی نژاد

در دولت نهم به ریاست محمود احمدی‌نژاد نیز که با ۲۱ وزارت‌خانه آغاز شد، تغییری در تعداد و نام وزارت‌خانه‌ها انجام نشد. اما در دولت دوم وی (دولت دهم) وزارت ورزش با ادغام (سازمان تربیت بدنی-سازمان ملی جوانان)، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با ادغام (وزارت رفاه تامین اجتماعی-کار و أمور اجتماعی-تعاون)، وزارت راه و شهرسازی با ادغام (راه و ترابری-مسکن و شهرسازی) و وزارت صمت با ادغام (وزارت بازرگانی-وزارت صنایع و معادن) تشکیل شد که اعداد وزارت خانه‌ها را از ۲۱ به ۱۸ کاهش داد.

دولت حسن روحانی

در دولت‌های یازدهم و دوازدهم به ریاست حسن روحانی بحث‌های زیادی بین دولت و مجلس برای ادغام و تفکیک برخی وزارتخانه‌ها انجام شد که بیشترین بحث بر روی تفکیک وزارت بازرگانی از وزارت صمت بود، اما تا کنون نیز بی نتیجه مانده است. در دولت دوم روحانی تنها یک وزارت‌خانه به إدارات دولت افزوده شد که آن نیز وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی بود که تعداد وزارت‌خانه‌ها در دولت‌های جمهوری اسلامی را به عدد ۱۹ رساند.

دولت شهید سید ابراهیم رئیسی

در دولت شهید رئیسی نیز هرچند بحث تفکیک برخی وزارت‌خانه‌ها از جمله وزارت بازرگانی از وزارت صمت و حتی راه و شهرسازی مطرح شد اما هیچ‌گاه این مسئله به نقطه تفکیک نرسید و هیچ تفکیک، ادغام و ایجاد وزارت‌خانه‌ای صورت نگرفت.

دولت مسعود پزشکیان

دولت مسعود پزشکیان نیز مانند دیگر دولت‌ها برای اهداف مد نظر خود تغییراتی را برای ساختار دولت در نظر دارد؛ که تفکیک وزارت راه و شهرسازی بیشتر از دیگر وزارت‌خانه‌ها تا این لحظه مد نظر دولت چهاردهم است.

اهداف مثبت در تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید دولت‌ها

بی‌تردید همه‌ اصلاحاتی که در دستگاه کلان دولت رخ می‌دهد، مبتنی بر اهدافی است و دلیل تغییر آن را در کارنامه آن دستگاه یا اقتصاد باید جستجو کرد. بر این اساس وقتی دولتی اقدام به تحولات ساختاری کلان در دستگاه حکمرانی ملی می‌کند، ممکن است در پی اهداف زیر باشد:

۱. بهبود پاسخگویی ملی وزارت‌خانه‌ها: سلسله مراتب پاسخگویی در دولت مؤید آن است که وزرا در برابر کابینه و رئیس جمهور بایستی پاسخگو باشند و از طرف دیگر دستگاه‌های اجرایی تحت نظارت هر وزارت‌خانه‌ها نیز در قبال مردم نیز بایستی پاسخگو باشند و رئیس جمهوری نیز بایستی در برابر مجلس شورای اسلامی پاسخگو باشد. منظور از پاسخگویی آن است که «در برابر مصرف پول ملت چه کار‌هایی برای شهروندان انجام شده است».

همه‌ دولت‌ها تلاش می‌کنند پاسخگویی را در دوره‌ عمر خدمتی خود ارتقا دهند، این واژه‌ «دولت پاسخگو» در ادبیات سیاسی ـ مدیریتی کشور و همین‌طور در ادبیات سیاسی ـ مدیریتی دانش علوم خط‌ مشی و مدیریت دولتی، بسیار متداول است. پاسخگویی مالی، قانونی، اخلاقی، عملکردی و دموکراتیک شاخص‌های اصلی پاسخگویی عمومی دولت است. اگر دولتی احساس کند ترکیب وزارت‌خانه‌ها، تعداد و کیفیت آنها طوری است که مانع ارتقای پاسخگویی است، ممکن است دست به تفکیک، ادغام و یا طراحی وزارت‌خانه‌های جدید بزند.

اما دولت‌ها سندی تدوین می‌کنند که با سنجش پاسخگویی در وضع موجود و مطلوب شکاف آن را به نحوه‌ای قانع‌کننده به ترکیب و کیفیت وزارت‌خانه‌ها نسبت می‌دهد. صرف اعلام اینکه تغییرات ساختار دولت، پاسخگویی را افزایش می‌دهد، چندان عقلایی نیست. دولت باید در آن سند نشان دهد چگونه تفکیک، ادغام یا طراحی وزارت‌خانه‌های جدید پاسخگویی را ارتقا می‌دهد. اگر شهروندان وزارت‌خانه‌ای را بسیار پاسخگو می‌دانند و نمایندگان مجلس وزارت‌خانه‌ای را بسیار پاسخگو می‌دانند، توجیه دولت‌ها برای تحول ساختاری دولت چندان معقول به نظر نمی‌رسد.

۲. صرفه‌جویی مالی: یکی از معیار‌های کوچک‌سازی دولت، کاهش بار مالی دولت است. تعداد وزارت‌خانه‌ها ممکن است بار مالی دولت را افزایش دهد، بنابراین دولت‌ها باید شاخص‌های هزینه‌های عمومی هر وزارت‌خانه‌ها را دقیقاً در سند توجیه ادغام، تفکیک یا طراحی وزارت‌خانه‌ها ارائه دهد و بیان کنند که تحول ساختاری چقدر بار مالی دولت را کاهش می‌دهد. صرف اعلام کاهش بار مالی دولت کفایت نمی‌کند، وقتی ادغام به معنای چسباندن و تعویض تابلوی سردر وزارت‌خانه‌ها باشد.

۳. ارتقای کیفیت مدیریت برنامه‌های ملی: از آنجایی که دولت متولی و مجری خط‌ مشی‌های عمومی است، یکی از چالش‌های بزرگ فراروی دولت‌ها، مدیریت برنامه‌ها و پروژه‌های ملی است. تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید می‌بایست کیفیت مدیریت برنامه‌های ملی را افزایش دهد. بر این اساس دولت در سند توجیه تحول ساختاری وزارت‌خانه‌ای باید نحوه‌ی تأثیرگذاری چنین تحولاتی در کیفیت مدیریت برنامه‌های ملی را نشان دهد.

۴. افزایش انسجام وزارت‌خانه‌ای: در صورتی که ماشین ستادی دولت (وزارت‌خانه‌ها) هدف واحدی را دنبال نکنند، منابع مالی در اختیار دولت بهینه مصرف نخواهد شد. به نظر می‌رسد تفکیک، ادغام یا طراحی وزارت‌خانه‌های جدید نقش مهمی در تقویت انسجام ماشین خط‌‌ مشی‌گذار دولت ایفا می‌کند و دولت می‌بایست در سند توجیه تحولات ساختاری خود به این نکته اشاره کند.

۵. تقویت تعامل با سایر قوای کشور: گاهی اوقات تفکیک، ادغام و یا طراحی وزارت‌خانه‌های جدید می‌تواند تعامل با قوای مقننه و قضائیه را تقویت کند. چگونگی تحقق این امر می‌بایست در سند توجیهی تحولات ساختاری دولت نشان داده شود. موتور محرک دولت، وزارت‌خانه‌ها هستند که به مثابه «کابین خلبان یا کشتی»، دستگاه عظیم بخش دولتی را راهبری و هدایت می‌کنند. بی‌تردید وقتی نظام جمهوری اسلامی قصد تشکیل دولت کرد، نوعی چارچوب مفهومی از کارویژه‌های اصلی‌ای که دولت می‌بایست انجام دهد را به صراحت یا به صورت ضمنی ترسیم کرد تا بر اساس آنها دولت را طراحی کند. مآخذ چنین چارچوبی ممکن است قانون اساسی، نظرات خبرگان و مطالعات تطبیقی سایر دولت‌ها بوده باشد.

۶. کاهش هزینه‌های مبادله‌ای بین‌وزارت‌خانه‌ای: تعاملات وزارت‌خانه‌ای هزینه‌هایی را در پی خواهد داشت. روانی تعاملات و ارتباطات، منجر به کاهش این هزینه‌ها می‌شود.

۷. مدیریت‌پذیری وزارت‌خانه‌ای: بعضا حجیم‌بودن ماشین دولت مدیریت‌پذیری آن را برای رئیس دولت دشوار می‌سازد. از این رو تلاش می‌کند با کاهش بار تصدی‌گری دولت و روی‌آوری به حکمرانی ملی تعداد وزارت‌خانه‌ها را کاهش دهد تا امر مدیریت ماشین عظیم دولت ساده‌تر شود.

۸. حذف شخصی وزیر: برخی از اندیشمندان علوم سیاسی معتقدند برخی دولت‌ها برای حذف وزیر یا کاهش قدرت گروهی دست به تفکیک، ادغام و بعضاً طراحی وزارت‌خانه‌ جدید می‌زنند.