چالش‌های اساسنامه صندوق توسعه‌ ملی برای خلق ثروت

در حالی‌ که صندوق‌های ثروت ملی در بسیاری از کشورها ابزاری برای توسعه پایدار، حفظ منابع برای نسل‌های آینده و کاهش وابستگی به درآمدهای ناپایدار نفتی به شمار می‌آیند، عملکرد صندوق توسعه ملی ایران با چالش‌های جدی در تحقق این ماموریت راهبردی مواجه است.

کد خبر : ۲۴۵۳۰

شنبه - 10 خرداد 1404

به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ یکی از نهادهای متولی توسعه پایدار در کشورهای توسعه‌یافته یا در حال توسعه، صندوق‌های ثروت ملی هستند. در ایران صندوق توسعه‌ ملی، این نقش راهبردی را بر عهده دارد.

صندوق توسعه ملی با اهداف بلندمدت طراحی شده و ماموریت اصلی آن تبدیل درآمدهای نفتی به سرمایه‌گذاری‌های پایدار، توسعه زیرساخت‌ها و بخش‌های غیرنفتی مولد در نظر گرفته‌ شده است.

طبق قوانین مرتبط با صندوق توسعه ملی، بخشی از درآمدهای نفتی باید به این صندوق واریز شود و فقط برای پروژه‌های توسعه‌ای و تولیدی که بازدهی اقتصادی دارند، مورد استفاده قرار گیرد. همچنین بخش دیگری از منابع این صندوق به‌ صورت تسهیلات‌ بانکی به بخش خصوصی و عمومی اختصاص داده می‌شود تا به توسعه اقتصاد ملی کمک کند. بی‌شک اساسنامه صندوق توسعه‌ ملی که چارچوب‌ فعالیت و کارکرد عملیاتی صندوق را مشخص کرده‌، نقش مهمی در ایجاد جایگاه فعلی صندوق دارد. بدین جهت در ادامه از چهار منظر، اساسنامه صندوق توسعه‌ ملی را مورد بررسی قرار می‌دهیم.

ماموریت صندوق توسعه‌ ملی: ماموریت اصلی صندوق توسعه‌ ملی در ماده واحده اساسنامه آن، تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت، گاز، میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و همچنین حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت، گاز و فرآورده‌های نفتی، عنوان شده است.

کارایی و امکان تحقق هدف ذکر شده در اساسنامه به‌ دلیل وجود درجه بالای نااطمینانی و حجم ناترازی‌های کلان اقتصادی کشور مورد تردید جدی است. همچنین در ماموریت صندوق‌ توسعه‌ ملی، پارامتر ایجاد ثبات در منابع نفتی ورودی به بودجه موجود نیست و این نقش به حساب ذخیره ارزی واگذار شده که آن‌ هم در عمل، کارکرد خود را از دست داده است.

قاعده مالی ورود منابع به صندوق توسعه‌ ملی، بودجه‌ عمومی کشور و حساب ذخیره ارزی به‌ گونه‌ای است که دولت‌ها انگیزه دارند تا منابع نفتی را در بودجه بیش‌برآورد کنند؛ در نتیجه در سال‌های‌ اجرای برنامه‌های پنجم و ششم (۱۰ سال)، سرریز منابع به حساب ذخیره ارزی به حداقل رسیده‌ است. پیامد غیرقابل اجتناب این موضوع منتهی به فقدان سازوکار ثبات‌سازی کارآمد و در نتیجه برداشت‌های بی‌رویه دولت از صندوق توسعه ملی در سال‌های کمبود منابع بوده که برخلاف ماموریت این صندوق در اساسنامه‌اش است.

منابع صندوق توسعه‌ ملی: طبق قانون برنامه پنجم کشور مصوب ۱۳۸۹، باید ۲۰ درصد از درآمدهای نفتی سال ۱۳۹۰ باید به صندوق توسعه ملی واریز شود و در سال‌های بعد، این سهم سالیانه به‌ میزان ۳ درصد افزایش یابد. افزایش سالیانه سهم صندوق در طول برنامه ششم، ۲ درصد تعیین شد و با اتمام برنامه ششم نیز مجددا به ۳ درصد بازگشت. متاسفانه این قاعده افزایش سالیانه سهم صندوق، در طی سال‌های اخیر از دو طریق احکام قوانین بودجه سنواتی و مجوزهای دولت‌ها برای برداشت (استقراض) از منابع‌ آن، نقض شده است.

منابع اصلی ورودی به صندوق‌ توسعه‌ ملی شامل سهم صندوق از درآمدهای صادرات نفت، گاز، میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی است که معادل ۹۰ درصد از کل منابع ورودی به صندوق است. در این راستا طی‌ سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ به‌ دلیل احکام صادره در قوانین بودجه، سهم صندوق توسعه‌ ملی به ۲۰ درصد کاهش یافته ولی بر اساس بررسی‌های به عمل‌ آمده، کاهش ۲۰ درصدی سهم صندوق، به‌ عنوان استقراض دولت از صندوق ثبت نشده است که برخلاف احکام برنامه پنجم پیشرفت کشور است.

در سال‌های بعد نیز مطابق با مصوبات مجلس و شوراهای عالی اقتصادی و دریافت مجوزهای خاص (استجازه) از مقام معظم رهبری، سهم پرداختی به صندوق توسعه ملی همچنان با کاهش همراه بوده‌ است.

در ﺣﺎل ﺣﺎﺿﺮ، ﺑﻪ دﻟﻴﻞ ﻣﻮاﻧﻊ ﺗﺤﺮیمی، ﺑﺮاى ﻧﮕﻬﺪارى ﻣﻨﺎﺑﻊ ارزى در ﺣﺴﺎبﻫﺎى ﺧﺎرجی و ﻫﺪف ﺑﺎنک ﻣﺮﻛﺰى ﺑﺮاى ﺗﺜﺒﻴﺖ ﻧﺮخ اسمی ارز، در ﻋﻤﻞ همه ﻣﻨﺎﺑﻊ ارزى ﻗﺎﺑﻞ دﺳﺘﺮس ﺗﻮﺳﻂ ﺑﺎنک ﻣﺮﻛﺰى ﺗﺨﺼﻴﺺ داده می‌شود و ﺣﺴﺎب ﺻﻨﺪوق ﺻﺮﻓﺎ ﺑﻪ ﺻﻮرت دﻓﺘﺮى اﻓﺰاﻳﺶ می‌یابد. از آﻧﺠﺎ ﻛﻪ ﻣﻌﻤﻮﻻ ﺑﺨﺶ ﻋﻤﺪه ﻣﻨﺎﺑﻊ ﺻﻨﺪوق‌ توسعه‌ ملی ﺻﺮف اﺳﺘﻘﺮاض دوﻟﺖ می‌شود، بانک ﻣﺮﻛﺰى نگرانی ﺑﺎﺑﺖ ﻧﺒﻮد ارز در دﺳﺘﺮس ﺑﺮاى اراﺋﻪ ﺑﻪ ﺻﻨﺪوق ﺗﻮﺳﻌﻪ را ﻧﺪارد؛ ﭼﺮاﻛﻪ اﺳﺘﻘﺮاض دوﻟﺖ از ﺻﻨﺪوق را ﺑﻪ ﺻﻮرت ریالی ﺑﻪ دوﻟﺖ ﭘﺮداﺧﺖ می‌کند.

مصارف صندوق توسعه‌ ملی: از آﻧﺠﺎیی ﻛﻪ ﺗﺸﻜﻴﻞ ﺻﻨﺪوق ﺗﻮﺳﻌﻪ ملی در دوره وفور درآمدهای نفتی و ﺑﺪون ﭼﺸﻢاﻧﺪاز ﻧﺎﺗﺮازىﻫﺎى اﻗﺘﺼﺎدى و ﻧﻴﺎزﻫﺎى ضروری ﺣﻮزه زیرساختی صورت گرفته‌، ﺷﻴﻮه ﭘﻴﺶبینی ﺷﺪه در اﺳﺎﺳﻨﺎﻣﻪ ﺑﺮاى ﺗﺤﻘﻖ اﻫﺪاف مطروحه ﺑﺎ ﺷﺮاﻳﻂ تحریمی ﻛﺸﻮر و وﺟﻮد ﻧﺎﺗﺮازىﻫﺎى ﻛﻼن اﻗﺘﺼﺎدى ﻧﺎﺳﺎزﮔﺎر اﺳﺖ. در این شرایط طبیعی است ﻛﻪ عملا ﺻﻨﺪوق توسعه‌ ملی ﺗﺒﺪﻳﻞ ﺑﻪ محلی برای اﺳﺘﻘﺮاض دوﻟﺖ ﺟﻬﺖ ﺟﺒﺮان ﻧﺎﺗﺮازىﻫﺎ، ﻧﮕﻬﺪارى دارایی‌های خارجی ﻏﻴﺮﻗﺎﺑﻞ دﺳﺘﺮس ﻧﺰد بانک ﻣﺮﻛﺰى، تامین مالی ریالی ﭘﺮوژهﻫﺎ (ﻛﻪ اﻣﻜﺎن تاﻣﻴﻦ مالی از ﻧﻈﺎم بانکی را نداﺷﺘﻪاﻧﺪ) و بدهی‌های ارزى ﻏﻴﺮﺟﺎرى ﺑﻨﮕﺎهﻫﺎ ﮔﺮدد.

ﻣﺼﺎرف ﭘﻴﺶبینی ﺷﺪه در اﺳﺎﺳﻨﺎﻣﻪ صندوق، ویژه اﻗﺘﺼﺎدﻫﺎیی اﺳﺖ ﻛﻪ اوﻻ ﺑﻪ ﻟﺤﺎظ ﺳﺮﻣﺎﻳﻪﮔﺬارىﻫﺎى زﻳﺮﺳﺎختی ﻛﻼن و ملی مشکلی ﻧﺪاﺷﺘﻪ ﺑﺎشند، دوﻣﺎ ﻛﺎرایی نظام ﺳﺮﻣﺎﻳﻪﮔﺬارى و تامین‌ مالی ﺑﻪ ﻧﺤﻮى ﺑﺎﺷﺪ ﻛﻪ ﻧﻴﺎز ﺑﻪ ﻣﺪاﺧﻠﻪ دوﻟﺖ ﻧﺒﻮده و ﺑﺨﺶ ﻏﻴﺮدولتی داخلی و خارجی ﺑﻪ ﻃﻮر ﻛﺎﻣﻞ ﭘﻮﺷﺶدﻫﻨﺪه ﻧﻴﺎزهای ﺳﺮﻣﺎﻳﻪﮔﺬارى ﻛﺸﻮر ﺑﺎﺷﻨﺪ. ﺳﻮﻣﺎ مانعی ﺑﺮاى ﺻﻨﺪوق ﺗﻮﺳﻌﻪ به‌ منظور ﺳﺮﻣﺎﻳﻪﮔﺬارى در اوراق و ﺳﻬﺎم ﻛﺸﻮرﻫﺎى ﺧﺎرجی وﺟﻮد ﻧﺪاﺷﺘﻪ ﺑﺎﺷﺪ. اما ﺑﻪ دﻟﻴﻞ ﺗﺤﺮﻳﻢ، درﺟﻪ ﺑﺎﻻى ﻧﺎاﻃﻤﻴﻨﺎنی ﻛﺸﻮر، ﻧﻈﺎم ﻗﻴﻤﺖﮔﺬارى و ﻣﺪاﺧﻼت دﺳﺘﻮرى، ﻋﺪم ﺟﺬاﺑﻴﺖ ﺳﺮﻣﺎﻳﻪﮔﺬارى ﺑﺮاى ﺑﺨﺶ غیردولتی، ریسک ﺑﺎﻻى ﺳﺮﻣﺎﻳﻪﮔﺬارىﻫﺎى ﻛﻼن ملی در زﻳﺮﺳﺎﺧﺖ‌ها و... ﺑﺎزار ﺳﺮﻣﺎﻳﻪﮔﺬارى در اﻳﺮان ﻣﺼﺪاق ﺷﻜﺴﺖ ﺑﺎزار ﻣﺤﺴﻮب می‌شود.

حاکمیت شرکتی صندوق توسعه‌ ملی: ﺣﺎﻛﻤﻴﺖ شرکتی ﭘﻴﺶبینی ﺷﺪه در اساسنامه ﺻﻨﺪوق ﺗﻮﺳﻌﻪ، ﺑﻴﺎﻧﮕﺮ ﺳﻠﻄﻪ ﻧﮕﺎه و اراده دوﻟﺖ در ﺗﺼﻤﻴﻢﮔﻴﺮىﻫﺎى آن است. ﻣﻨﺎﺳﺒﺎت سیاسی ﻧﺎﻇﺮ ﺑﻪ دوﻟﺖ و حتی ﻣﺠﻠﺲ ﺑﻪ ﻧﺤﻮى اﺳﺖ ﻛﻪ ﻫﺮ دو ﻗﻮه ﻣﻨﻮﻳﺎت ﺧﻮد را در ﺑﺎزه زﻣﺎﻧﻲ ﻛﻮﺗﺎهﻣﺪت دﻧﺒﺎل میﻛﻨﻨﺪ. ﺑﻪ ﻫﻤﻴﻦ دﻟﻴﻞ، ﻧﺒﺎﻳﺪ از ﻫﻴاﺖ اﻣﻨﺎى فعلی ﺻﻨﺪوق ﺗﻮﺳﻌﻪ اﻳﻦ اﻧﺘﻈﺎر را داﺷﺖ ﻛﻪ ﺳﺮﻣﺎﻳﻪﮔﺬارى در راﺳﺘﺎى ﺧﻠﻖ ﺛﺮوت را در اوﻟﻮﻳﺖ ﻗﺮار دﻫﺪ و از منافعی ﻫﻤﭽﻮن اﻓﺰاﻳﺶ ﻳﺎ ﻋﺪم ﻛﺎﻫﺶ ﻣﺨﺎرج ﺟﺎرى چشم‌پوشی کند.

در ﺷﺮاﻳﻂ ﺧﺎص اﻗﺘﺼﺎد اﻳﺮان، رفع ﺣﺠﻢ ﻧﺎﺗﺮازى ﺑﺎﻻ و ﻣﺰﻣﻦ در بخش‌های مختلف، ﻣﺴﺘﻠﺰم اتخاذ ﺗﺼﻤﻴﻤﺎت ﺳﺨﺖ و ﭘﺮﻫﺰﻳﻨﻪ ﺳﻴﺎسی و اﺟﺘﻤﺎعی اﺳﺖ اما دوﻟﺖﻫﺎ و ﻣﺠﺎﻟﺲ تمایلی ﺑﺮاى ﺧﺪﺷﻪدار ﻛﺮدن آراى ﺧﻮد ﻧﺰد ﺟﺎﻣﻌﻪ ﻧﺪارد، در نتیجه اﻏﻠﺐ، از ﺻﻨﺪوق‌ توسعه ملی ﺑﻪ ﻋﻨﻮان ﭘﻮششی برای به ﺗﻌﻮﻳﻖ اﻧﺪاﺧﺘﻦ رﻓﻊ ﻧﺎﺗﺮازىﻫﺎى ﻛﻼن اﻗﺘﺼﺎدى اﺳﺘﻔﺎده گردیده‌ است. با این اوصاف اصلا ﻧﺒﺎﻳﺪ اﻧﺘﻈﺎر داﺷﺖ ﻛﻪ اﻳﻦ ﺣﺎﻛﻤﻴﺖ ﺷﺮکتی ﻣﻨﺠﺮ ﺑﻪ ﺷﻜﻞﮔﻴﺮى یک ﺻﻨﺪوق ﺛﺮوت‌ ملی بین نسلی ﺷﻮد ﻛﻪ فقط ﻫﺪف ﺧﻮد را ﺳﺮﻣﺎﻳﻪﮔﺬارى در راﺳﺘﺎى ﺧﻠﻖ ﺛﺮوت در ﺑﺎزه ﺑﻠﻨﺪﻣﺪت ﻗﺮار دﻫﺪ.