حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و مالی

پایش لایحه بودجه‌ ۱۴۰۵؛ عبور از مرز هشدار در وابستگی صندوق‌های بازنشستگی

وابستگی بی‌سابقه صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی در لایحه ۱۴۰۵، زنگ خطر یک بحران ساختاری را به صدا درآورده است؛ جایی که نزدیک به یک‌پنجم منابع عمومی کشور صرف جبران ناترازی صندوق‌ها می‌شود و روندی فزاینده، پایداری مالی دولت و عدالت بین‌ نسلی را تهدید می‌کند.

کد خبر : ۴۵۲۸۳

دوشنبه - 27 بهمن 1404

اقتصاد معاصر-حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و مالی: بررسی دقیق ارقام لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور نشان می‌دهد که صندوق‌های بازنشستگی در شرایط بی‌سابقه‌ای از وابستگی به منابع عمومی قرار دارند. مجموع اعتبارات اختصاص‌ یافته به صندوق‌های اصلی بازنشستگی در این لایحه به رقم ۹۷۸ هزار میلیارد تومان رسیده است؛ رقمی که معادل ۱۶.۴ درصد از کل بودجه عمومی دولت محسوب می‌شود. این میزان نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۴ رشدی معادل ۲۵.۸ درصد را نشان می‌دهد. با احتساب کمک‌های دولت، بدهی‌های دولت و ردیف‌های اختصاصی، کل منابع تخصیص‌ یافته به حدود ۱،۱۷۶ هزار میلیارد تومان می‌رسد؛ رقمی که سهمی بیش از ۱۹.۷۵ درصد از بودجه عمومی را به خود اختصاص می‌دهد.

نکته هشداردهنده، روند فزاینده این وابستگی است. نسبت منابع اختصاص‌ یافته به صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی از ۱۳.۲ درصد در سال ۱۳۹۶ به ۱۶.۴ درصد در لایحه ۱۴۰۵ رسیده است. این امر نشان می‌دهد که رشد تعهدات بازنشستگی سریع‌تر از رشد بودجه عمومی بوده و صندوق‌ها به‌طور فزاینده‌ای از ماهیت بیمه‌ای مبتنی بر حق‌ بیمه فاصله گرفته و به مصرف‌ کننده منابع بودجه‌ای تبدیل شده‌اند.

تحلیل عملکرد صندوق‌های اصلی در لایحه ۱۴۰۵

سازمان تامین اجتماعی: اگرچه این سازمان هنوز برای پرداخت تعهدات جاری خود مستقیما به کمک دولت وابسته نیست اما بدهی انباشته دولت نقش تعیین‌ کننده‌ای در وضعیت مالی آن دارد. در لایحه ۱۴۰۵، برای تسویه بخشی از این بدهی، منابعی از محل تهاتر شرکت‌های دولتی (۱۰۰ هزار میلیارد تومان) و فروش اوراق مالی اسلامی (۷۰ هزار میلیارد تومان) در نظر گرفته شده است. همچنین ۱۷.۷ هزار میلیارد تومان برای بدهی جاری دولت در سال ۱۴۰۵ پیش‌بینی شده است. با این حال، استقراض تامین اجتماعی  از بانک رفاه کارگران برای پرداخت تعهدات ماهانه، فشار مضاعفی به نظام پولی کشور وارد کرده است.

صندوق بازنشستگی کشوری: وضعیت این صندوق نیز به‌طور ویژه نگران‌ کننده است. بودجه مصوب آن در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ نشان می‌دهد که بیش از ۸۶ درصد منابع آن وابسته به اعتبارات دولتی بوده و سهم درآمدهای سرمایه‌گذاری فقط حدود ۵ درصد است.در لایحه بودجه ۱۴۰۵، اعتبار این صندوق (با لحاظ ادغام صندوق‌های بازنشستگی فولاد و هما) به ۴۹۹ هزار میلیارد تومان رسیده است؛ رقمی که بیانگر رشد قابل‌توجهی نسبت به سال گذشته است. نسبت پشتیبانی صندوق بازنشستگی کشوری در سال ۱۴۰۳ معادل ۰.۴۷ بوده است؛ نسبتی که نشان‌ دهنده ناتوانی این صندوق در دستیابی به پایداری مالی است.

سایر صندوق‌های وابسته: صندوق تامین اجتماعی نیروهای مسلح با ۲۲۴ هزار میلیارد تومان (رشد ۲۴.۴ درصدی)، صندوق وزارت اطلاعات با ۳.۴ هزار میلیارد تومان (رشد ۲۰.۵ درصدی) و صندوق کارکنان صداوسیما نیز از محل بودجه عمومی حمایت می‌شوند. در مورد صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر با وجود بدهی انباشته دولت (حدود ۳۸ هزار میلیارد تومان تا پایان ۱۴۰۳)، هیچ منبعی در لایحه ۱۴۰۵ برای تسویه آن پیش‌بینی نشده و فقط ۷.۱ هزار میلیارد تومان برای بدهی جاری در نظر گرفته شده است.

انطباق با برنامه هفتم پیشرفت؛ نقاط ضعف و قوت

بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ از منظر انطباق با قانون برنامه هفتم پیشرفت در حوزه صندوق‌های بازنشستگی، تصویری دوگانه ارائه می‌دهد. از یک سو، برخی احکام مانند تخصیص ۲۵۲ هزار میلیارد تومان برای متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری، لشکری و فولاد وهمچنین خودداری از ایجاد تعهد جدید برای سازمان تامین اجتماعی و صندوق روستاییان بدون تامین منابع به خوبی رعایت شده‌اند.

از سوی دیگر، کاستی‌های جدی نیز مشاهده می‌شود. مهم‌ترین آن، عدم تخصیص منابع برای تسویه بدهی انباشته دولت به صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر است که مستقیما با مفاد بند (الف) ماده (۲۸) قانون برنامه هفتم در تعارض است. همچنین، اگرچه برای بدهی انباشته به سازمان تامین اجتماعی منابعی دیده شده اما حجم آن و افق زمانی تسویه کامل، نامشخص و ناکافی به نظر می‌رسد.

راهکارهای پنج‌گانه برای برون‌رفت از بحران

براساس بررسی‌های بعمل آمده؛ برای عبور از این چالش ساختاری که نه‌ فقط ثبات مالی صندوق‌ها، بلکه بودجه دولت و عدالت بین‌ نسلی را تهدید می‌کند، پنج راهکار کلیدی ذیل پیشنهاد می‌شود:

تجمیع و یکپارچه‌سازی مدیریت: با توجه به تکثر و پراکندگی صندوق‌های بازنشستگی (۱۶ صندوق مستقل)، ضروری است سیاست‌گذار از اصلاحات پراکنده به سمت تجمیع و تنظیم‌گری یکپارچه حرکت کند. در گام اول، صندوق‌های صنفی ناتراز زیرمجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی می‌توانند در یک ساختار اداری واحد (مانند اداره امور بازنشستگی) تجمیع شوند. ورود بیمه‌شدگان جدید به صندوق‌های ناتراز باید متوقف شود و پرداخت مستمری‌ها بر اساس سازوکار شفاف و یکپارچه‌ای صورت پذیرد.

تسویه بدهی‌های دولت از طریق انتقال دارایی‌ها: با توجه به حجم عظیم بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی (بیش از ۱۰۰۰ هزار میلیارد تومان) و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر و عدم امکان تسویه نقدی در کوتاه‌ مدت، پیشنهاد می‌شود دارایی‌ها و بنگاه‌های زیرمجموعه صندوق‌های ناتراز وابسته (مانند صندوق بازنشستگی کشوری) به این دو صندوق اصلی انتقال یابد. این انتقال، هم بدهی دولت را کاهش می‌دهد و هم با تجمیع ظرفیت‌های تولیدی، به احیای زنجیره‌های ارزش و افزایش درآمدزایی پایدار کمک می‌کند.

شفاف‌سازی و نظارت بر سرمایه‌گذاری‌ها: عملکرد سرمایه‌گذاری بسیاری از صندوق‌ها به‌ویژه در بنگاه‌های زیرمجموعه، از شفافیت لازم برخوردار نیست و با فشار برای خروج سود بالا، مانع رشد و توسعه این بنگاه‌ها شده است. لازم است کلیه فعالیت‌های سرمایه‌گذاری صندوق‌ها تحت نظارت دقیق و بر اساس معیارهای شفاف حرفه‌ای قرار داشته باشند. شرکت‌های منتقل‌ شده نیز باید مطابق ضوابط سرمایه‌گذاری هر صندوق تعیین‌ تکلیف شوند تا از تداوم «تله ناترازی» جلوگیری شود.

بستن راه ایجاد تعهدات جدید بدون پوشش مالی:  قانون‌گذاری باید به گونه‌ای اصلاح شود که امکان ایجاد هرگونه تعهد جدید حقوقی یا قانونی برای صندوق‌ها بدون شناسایی و تامین منابع پایدار و اختصاصی (و نه از محل بودجه عمومی) به کلی مسدود شود. این اصل باید به‌صورت ضمانت اجرایی قوی در کلیه قوانین و مقررات حوزه تامین اجتماعی گنجانده شود.

بازنگری اساسی در ساختار حکمرانی: مدیریت صندوق‌های بازنشستگی نیازمند حذف نفوذ سیاسی و انتصابات کوتاه‌ مدت و جایگزینی آن با هیات‌های امنا یا مدیران مستقل و پاسخگو است. طراحی سازوکارهای شفاف برای محاسبه و به‌روزرسانی بدهی‌های دولت نیز برای خاتمه دادن به اختلافات آماری طولانی‌ مدت ضروری است.

در پایان باید اظهار داشت؛ لایحه بودجه ۱۴۰۵، آینه تمام‌ نمای بحران عمیق صندوق‌های بازنشستگی ایران است. روند فزاینده وابستگی به بودجه عمومی، نسبت‌های پشتیبانی بحرانی و حجم عظیم بدهی‌های انباشته دولت، زنگ خطر را به صدا درآورده است. ادامه این مسیر نه فقط پایداری مالی این نهادهای حیاتی را غیرممکن می‌سازد، بلکه با تبدیل شدن به یک مصرف‌ کننده بزرگ بودجه‌ای، منابع مورد نیاز برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت، سلامت و آموزش را می‌بلعد و بار سنگینی بر دوش نسل‌های آینده می‌گذارد.

زمان اصلاحات مقطعی سپری شده است. آنچه ضروری است، اراده‌ای قوی برای اجرای اصلاحات ساختاری، یکپارچه و شجاعانه در چارچوب پنج راهکار پیشنهادی است تا زمینه خروج از گرداب بحران کنونی فراهم شود و بنیان نظامی پایدار، عادلانه و مستقل از نوسانات بودجه‌ای دولت در حوزه تامین اجتماعی شکل گیرد.