مستشار دیوان محاسبات کشور:

احکام پرتعداد بودجه ۱۴۰۴ خلاف برنامه است

به گفته مستشار دیوان محاسبات کشور، براساس بند (الف) ماده ۱۳ قانون برنامه هفتم، هرگونه حکم غیربودجه‌ای، اصلاح قوانین دائمی و اصلاح قانون برنامه در بودجه ممنوع است، و انتظار می‌رفت دولت تغییرات اساسی در این زمینه داشته باشد.

کد خبر : ۶۵۹۹

چهارشنبه - 09 آبان 1403

به گزارش اقتصاد معاصر؛ محمد حسینی، مستشار دیوان محاسبات کشور در خصوص نکات لایحه بودجه ۱۴۰۴ گفت: این لایحه نخستین لایحه بودجه بر اساس برنامه هفتم توسعه است و اینکه این برنامه با دیگر برنامه‌های پنج‌ساله پیشین متفاوت بوده و نگاهی عملیاتی برای عبور از بحران‌ها و دستیابی به سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری، به‌ویژه در حوزه رشد اقتصادی و کاهش فقر دارد. در قانون برنامه هفتم، این احکام به‌گونه‌ای تصویب شده که با سیاست‌های ابلاغی هماهنگی داشته و ضمن رعایت قوانین دائمی، بر آن است که بسیاری از مسائل بودجه‌ای گذشته را در قالب قانون برنامه پوشش دهد. بدین‌ترتیب، می‌بایست تغییرات ساختاری در لایحه بودجه ۱۴۰۴ مشاهده شود.

وی افزود: نخستین لایحه این بودجه که با رعایت زمان‌بندی تقدیم دولت شده، از برخی ویژگی‌های مطلوب نسبت به بودجه‌های سنوات گذشته برخوردار است. با این حال، ساختار و رویه سازمان برنامه و بودجه در این لایحه همچنان مشابه بودجه‌های گذشته بوده و انتظارات برنامه‌ریزان و بودجه‌ریزان کشور به‌طور کامل برآورده نشده است. طی سال‌های متمادی، هدف این بوده است که سند بودجه به‌عنوان سند مالی دولت، با پیش‌بینی دقیق درآمد‌های وصولی و برآورد هزینه‌ها در جداول خاص خود تدوین شود. با این حال، در طی سال‌های گذشته شاهد احکام بودجه و تأکید مجدد بر اجرای برخی قوانین در لوایح بودجه سنواتی بوده‌ایم، که در لایحه بودجه ۱۴۰۴ نیز این روند تکرار شده است.

تداوم آرزوی حذف احکام اضافی از لوایح بودجه ایران

حسینی ادامه داد: آرزو داریم روزی برسد که لایحه بودجه‌ای از سوی دولت به مجلس تقدیم شود که فاقد هرگونه حکم اضافی باشد؛ این همان رویکردی است که در تمامی نظام‌های بودجه‌ریزی مدرن دنیا به‌کار گرفته می‌شود. در حال حاضر، ما کتابچه‌ای در اختیار داریم که تعداد قابل‌توجهی حکم را شامل می‌شود؛ به‌طور دقیق، حدود ۲۳۰ جز و بند و ۱۵۵۱ حکم توسط دولت ارائه شده است. طبق رویه‌های مرسوم، مجلس نیز هر سال به این احکام تعدادی اضافه می‌کند، در نتیجه هر ساله کتابی پر از انتظارات و احکام مربوط به درآمد‌ها و هزینه‌ها و تخصیص هزینه‌های خاص برای دستگاه‌های مختلف تدوین می‌شود.

این رویه در تعارض با نظام‌مندی و قاعده‌مندی است؛ یعنی به‌طور ایده‌آل، باید تمامی درآمد‌های وصولی مطابق قوانین و مقررات دائمی محقق شوند و تمامی هزینه‌ها نیز بر اساس قوانین و دستورالعمل‌های دائمی در محل‌های معین خود مصرف شوند. وجود این احکام موجب می‌شود که به اهداف پیش‌بینی‌شده در برنامه‌ها کمتر توجه شود.

وی گفت: امروز شاهد هستیم که تمامی بحث‌ها و اقدامات در چارچوب این احکام بوده و همه‌چیز منوط به این است که آیا در این احکام از عبارات الزام‌آور، قید‌های اجرایی و گزارش‌دهی استفاده شده است یا اینکه درآمد‌ها بر اساس قوانین دائمی وصول و برای امور معین مصرف می‌شوند. این موضوع نیازمند بررسی و کار جدی است تا در آینده شاهد تکرار این تعداد احکام در لوایح بودجه پیشنهادی دولت نباشیم.

وجود احکام پرتعداد برخلاف برنامه هفتم/ مجلس مغایرت‌ها را حذف کند

عضو پیشین کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی تاکید کرد: با توجه به اینکه امسال در بند (الف) ماده ۱۳ قانون برنامه هفتم تصویب شده است که هرگونه حکم غیربودجه‌ای، اصلاح قوانین دائمی و اصلاح قانون برنامه ممنوع است، انتظار می‌رفت که دولت با توجه به اصلاحات ساختاری موردنظر، تغییرات اساسی در این زمینه اعمال کند.

اما آنچه امروز مشاهده می‌کنیم تفاوت‌هایی با لوایح قبلی دارد که ذهن همه افرادی که با قوانین سروکار دارند را به خود مشغول کرده است، به‌ویژه درباره چگونگی طبقه‌بندی تبصره‌ها. در بودجه ۱۴۰۴ این طبقه‌بندی تغییر یافته و به‌نوعی از نظر علمی منظم‌تر به نظر می‌رسد؛ به‌عنوان مثال، تمامی موارد مالیاتی یا درآمد عمومی در یک تبصره گردآوری شده‌اند، و مباحث دیگر نیز به صورت خاص در تبصره‌های جداگانه جای گرفته‌اند. البته این تغییر ممکن است مدتی زمان ببرد تا به قول معروف، اذهان و گفتگو‌ها دوباره با این نوع رویکرد سازگار شوند و به تکرار این الگو در قانون مصوب عادت کنند.

وی با بیان اینکه یکی دیگر از انتظارات از دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴، کاهش تعداد بندها، اجزا و احکام غیربودجه‌ای و مغایر با قانون برنامه بود که همچنان قابل توجه هستند، گفت: بر این اساس، لازم است مجلس به این موارد پرداخته و حذف آنها را در نظر بگیرد تا دست‌کم در سال نخست برنامه، که زمان زیادی از تصویب آن نگذشته و دولت نیز اذعان داشته که آن را به‌عنوان برنامه اصلی خود اجرا خواهد کرد، از چنین مغایرت‌هایی پرهیز شود.

نکته مثبتی که در این لایحه مشاهده می‌شود این است که منابع اصلی بودجه به‌طور جامع در سرجمع بودجه لحاظ و در ردیف‌های خاص خود طبقه‌بندی شده‌اند، که این امر می‌تواند گامی مؤثر در جهت شفافیت و امکان رصد دقیق مصارف در محل وصولی‌های مربوطه باشد.

دو روی سکه فروش اوراق/ احتمال ایجاد تبعات تورمی در ۱۴۰۴ با تحمیل خرید اوراق به بانک‌ها

مستشار دیوان محاسبات کشور در خصوص کسری بودجه و دریافت مجوز‌های فروش اوراق توسط دولت‌های مختلف گفت: نکته دیگر اینکه در طی سال‌های گذشته، به علت عدم تحقق درآمد‌ها یا برآورد‌های بیش از حد از منابع، همواره با کسری‌هایی مواجه بودیم که ما را ناگزیر می‌کرد تا با دریافت مجوز‌های خاص برای انتشار اوراق در زمان محدود یا استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در انتهای سال، این کسری‌ها را جبران کنیم.

این وضعیت سبب می‌شد که تخصیص منابع از حالت عادی خارج شده و به دستگاه‌ها ابلاغ شود، به‌طوری که دستگاه‌ها نیز با سرعت اقدام به هزینه‌کردن آن می‌کردند و کارایی و اثربخشی این مبالغ تا حدی کاهش می‌یافت. با این حال، دولت امسال زودتر اقدام کرده و پیش‌بینی‌های لازم را در لایحه بودجه انجام داده است؛ از این رو مشاهده می‌شود که دولت برای تأمین منابع مورد نیاز در بخش‌های مختلف، از امروز تدابیر لازم را پیش‌بینی کرده که این نکته به عنوان یک نقطه قوت محسوب می‌شود.

وی افزود: البته، این موضوع همچنان وابسته به شرایط بازار و وضعیت کنونی کشور است؛ اینکه آیا کشش بازار وجود دارد تا درآمد‌های مالیاتی و منابع حاصل از دارایی‌های سرمایه‌ای به‌ویژه در بخش نفت یا میزان اوراقی که به‌عنوان واگذاری دارایی‌های مالی پیش‌بینی شده، بتواند به‌درستی عرضه و مصرف شود.

در صورتی که این منابع به درستی از سرجمع منابع مردمی تأمین و در طرح‌های مولد و مهم کشور هزینه شوند، می‌توان به افزایش کارایی و اثربخشی این مبالغ و همچنین کاهش تورم امیدوار بود. اما اگر خدای‌ناکرده مانند سال‌های گذشته این منابع به نظام بانکی بازگردد و اوراق توسط بانک‌ها خریداری شود، قطعاً منجر به افزایش پایه پولی و ایجاد تورم خواهد شد.

حسینی گفت: دولت باید دقت کند تا رفتاری اتخاذ نماید که بتواند با جمع‌آوری منابع از مردم و مصرف آنها در بخش‌هایی غیر از هزینه‌های جاری و در طرح‌هایی که بازگشت سرمایه بیشتری دارند، گامی در جهت تحقق رشد پیش‌بینی‌شده بردارد.

نیاز اصلاح لایحه بودجه ۱۴۰۴ در ۲ مورد خاص/ محدودیت زمانی یک ماهه برای تدوین آیین‌نامه‌های بودجه‌ای در نظر گرفته شود

وی با اشاره به لزوم انجام اصلاحات در برخی احکام؛ به‌ویژه آن دسته از احکامی که مغایر برنامه بوده و باید حذف شوند، گفت: علاوه بر این، برخی احکام دیگر نیز وجود دارند که اجرای آنها ممکن است به بروز مشکلاتی منجر شود.

تجربه نشان می‌دهد که امسال دو مورد خاص نیاز به اصلاح دارد. نخست اینکه مجلس، با توجه به جایگاه نظارتی خود، می‌تواند در هر زمان و توسط هر کمیسیون یا رئیس مجلس، از دولت گزارش مطالبه کند. در این زمینه، لازم است برخی از احکامی که دستگاه اجرایی را ملزم به ارائه گزارش‌های دوره‌ای می‌کند بازنگری شود. زیرا هرگونه تأخیر اندک در ارائه این گزارش‌ها ممکن است به‌عنوان مغایرت با قانون تلقی شود و چنین الزامات غیرضروری صرفاً اختیارات نظارتی مجلس را محدود می‌کند. پیشنهاد ما این است که این موارد در جریان بررسی‌های مجلس حذف شوند تا مجلس بتواند بر اساس نیاز و بدون زمان‌بندی خاص، گزارش‌های لازم را دریافت کند.

مستشار دیوان محاسبات کشور اظهار کرد: از سوی دیگر، برخی احکام نیازمند دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های اجرایی هستند که دولت باید در چارچوب زمانی مقرر برای آنها اقدام کند. بدین‌ترتیب، حکم قانونی رعایت شده و عملیات اجرایی آن نیز به‌موقع آغاز می‌شود. این امر مانع از آن می‌شود که آیین‌نامه‌های اجرایی با تأخیر تا بهمن‌ماه صادر شوند و دستگاه اجرایی مجبور شود به جای یک سال، ظرف یک ماه آن را اجرا کند؛ وضعیتی که قطعاً مانع تحقق کامل اهداف قانون‌گذار خواهد شد و مغایرت در اجرای حکم را به دنبال خواهد داشت.

مجوز‌های بودجه‌ای باعث انحراف از اهداف می‌شوند؟

وی تاکید کرد: در برخی احکام قانون بودجه، معمولاً با عبارات «مجاز است» یا «اجازه دارد» شروع می‌شود که این موارد نیز نیازمند تعیین تکلیف هستند. برخی از این مجوز‌ها یا به‌اصطلاح تسهیلاتی که قانون به دستگاه‌های اجرایی دولت اعطا می‌کند، به‌نوعی تکلیف به حساب می‌آیند، اما به دلیل نحوه نگارش حکم، اگر دستگاه‌ها آن را اجرا نکنند، تخلفی از حکم صورت نمی‌گیرد و تنها اهداف قانون‌گذار نادیده گرفته می‌شود. بنابراین، نیاز است در تنظیم احکام این‌گونه دقت بیشتری صورت گیرد.

بحث دیگری که باید به آن اشاره شود، نقاط قوت لایحه است. یکی از نکات مثبت این لایحه، توجه به موضوع بدهی‌های دولت است. ارقام قابل توجهی برای بازپرداخت بدهی‌های دولت به تأمین اجتماعی و پیمانکاران و همچنین به شرکت‌های مباشر که در چارچوب قیمت‌های تکلیفی فعالیت می‌کنند، در نظر گرفته شده است. این احکام، در صورت اجرایی‌شدن، می‌توانند به تعیین تکلیف بدهی‌های دولت کمک کنند.

تاکید برنامه هفتم بر تغییر رابطه مالی دولت و نفت/ سهم شرکت نفت براساس قیمت تمام شده تعیین شود

حسینی با بیان اینکه در بخش نفت نیز، قانون برنامه هفتم تأکید کرده که رابطه مالی میان نفت و دولت باید نسبت به گذشته تغییر کند، گفت: این موضوع که در سنوات گذشته نیز مطرح شده، امسال بار دیگر در لایحه بودجه تکرار شده است. به‌طور مشخص، قانون برنامه هفتم بیان می‌دارد که باید برای هر میدان نفتی، میزان سهم شرکت نفت بر اساس قیمت تمام‌شده تعیین شود.

تکرار سهم ۱۴.۵ درصدی شرکت نفت در بودجه ۱۴۰۴؛ تداوم رویه‌ای غلط در بودجه‌ریزی کشور

وی با اشاره به اینکه میزان سهم سرمایه‌گذاری و سایر هزینه‌ها باید محاسبه و مابقی آن در اختیار دولت و صندوق توسعه ملی قرار گیرد، گفت: متأسفانه، هنوز هم شاهد ادامه همان رویه قبلی و سهم ۱۴.۵ درصدی هستیم. این ۱۴.۵ درصد از سال ۸۶ یا ۸۷ به نوعی در بودجه آمده است. در آن سال، هزینه‌های شرکت ملی نفت بر اساس صورت‌های مالی خود، حدود ۸ میلیارد دلار بود و این مبلغ نسبت به کل وصولی سال از میزان نفت صادراتی، ۱۴.۵ درصد محاسبه شد.

این یک محاسبه ساده برای پوشش هزینه‌های آن سال شرکت ملی نفت بود که متأسفانه از آن زمان تا به امروز همچنان ادامه دارد. این ۱۴.۵ درصد عددی است که باید تغییر کند، زیرا هزینه‌های مندرج در صورت‌های مالی حسابرسی شده نفت شامل تمام هزینه‌های حقوق و دستمزد و سایر بخش‌های پیمانکاری و استخراج است و نسبت به منابع کلی که بر اساس میزان بشکه صادراتی استخراج شد، محاسبه شده است.

این عدد ۱۴.۵ درصد هر سال می‌توانست تغییر کند و شیوه محاسبه نیز می‌توانست متفاوت باشد، اما متأسفانه این رویه تا به امروز ادامه یافته و با وجود اینکه در حکم قانون برنامه پرداخت‌های لازم نیز باید انجام شود، هنوز هم تغییری در این زمینه مشاهده نمی‌شود.

تغییری در رابطه مالی دولت و نفت ایجاد نشد

مستشار دیوان محاسبات کشور در پاسخ به سوالی در مورد تاکید رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور بر اصلاحات انجام شده در رابطه مالی دولت و نفت گفت: براساس آن چیزی که در لایحه آمده، ما اصلاح رابطه را نمی‌بینیم؛ یعنی با سنوات گذشته تفاوت نکرده است. همچنین توجه به این نکته که درآمد‌های هدفمندی یارانه‌ها نیز در همین بخش، یعنی به‌عنوان فرآورده‌ها، لحاظ شده است، نشان می‌دهد که تفاوت زیادی با سنوات گذشته وجود ندارد. آنچه مدنظر قانون برنامه است، این است که بر اساس قیمت تمام‌شده و به‌صورت متفاوت برای هر میدان نفتی، شرایط محاسبه شود و از میزان برداشت هر میدان، این فرایند به‌طور صحیح اتفاق بیفتد.

از طرفی، در بخش فرآورده‌ها، با توجه به اینکه امروز اکثر پالایشگاه‌های ما خصوصی هستند، باید نفت خام را به قیمت واقعی به پالایشگاه‌ها بفروشیم و فرآورده‌های آنها را نیز به قیمت واقعی خریداری کنیم، نه فقط به قیمت دفتری. در حال حاضر، ما داریم تهاتر می‌کنیم و فقط قیمت دفتری فوب خلیج فارس را به‌عنوان سند حسابداری صادر می‌کنیم. در صورتی که باید حتی یک مکانیزم ال‌سی در قانون بودجه در این چند سال گذشته لحاظ می‌شد که با این مکانیزم واقعاً نفت خام را به پالایشگاه بفروشیم و سپس در مقابل آن، فرآورده‌هایی که نیاز داریم را با قیمت روز جهانی خریداری کنیم.

وی افزود: این کار باعث می‌شود هر کس پول خود را دریافت کند و مشخص شود که شاید قیمت فرآورده‌ها بر اساس نوع پالایشگاهی که داریم، متفاوت باشد. به‌طور مثال، یک پالایشگاه ممکن است قیمت تمام‌شده کمتری داشته باشد و میزان استحصال بنزین و نفت گاز آن نسبت به پالایشگاه دیگر متفاوت باشد؛ لذا اگر در این زمینه‌ها شفاف عمل کنیم، تغییرات را خواهیم دید و میزان درآمدی که حق دولت از انفال است، به‌درستی احصا خواهد شد و مردم می‌توانند از آن استفاده کنند.

پیامد‌های انتشار ۷۰۰ هزار میلیارد تومان اوراق در ۱۴۰۴/ رقم واقعی اوراق ۱۴۰۳، ۳۵۴ هزار میلیارد است

حسینی در پاسخ به سوالی در مورد سهم ۷۰۰ هزار میلیارد تومانی اوراق در بودجه و تاثیرات آن در نظام اقتصادی کشور گفت: در روز‌های پایانی سال ۱۴۰۲، دولت مجوز فروش ۱۳۵ هزار میلیارد تومان اوراق را دریافت کرد. یعنی آن عددی که در لایحه بودجه قبلی داشتیم به اضافه ۱۳۵ هزار میلیارد تومان اوراق شد. در سال جاری نیز برای پرداخت طلب گندم کاران، مجوز فروش ۵۰ هزار میلیارد تومان اوراق بیشتر دریافت شد. یعنی ما تا پایان سال به خاطر کسری‌امان مجبوریم باز مجوز بگیریم و عملاً عدد ما ۲۵۵ هزار میلیارد تومان نیست؛ بلکه عددی در حدود ۳۵۴ هزار میلیارد تومان هستیم.

وی تاکید کرد: دولت دو حکم در قانون آورده است، یکی اینکه بانک‌ها مکلفند از این محل برای سپرده و اندوخته‌هایشان، اوراق دولتی خریداری کنند و دیگری هم بورس است. اگر ما این دو عدد را ضرب کنیم و به نوعی اوراق منتشر کنیم، خودش در حد ۲۰۰ تا ۳۰۰ هزار میلیارد تومان را پوشش می‌دهد؛ لذا آثار اولیه‌ای که توسط بانک‌ها خریداری می‌شود یا در بورسی که دنبال حمایتش هستند انجام می‌گیرد، باعث می‌شود که یک مقدار در بحث افزایش نقدینگی، پایه پولی و تورم تاثیر بسزایی بگذارد.

از این منظر، شاید مورد انتقاد یا نقد قرار بگیرد، اما از لحاظ کشش بازار، با توجه به این دو حکم و شرایط فعلی، عدد بزرگی نیست و ما نسبت به گذشته تغییر زیادی نداریم. بدون در نظر گرفتن ۲۰۰ هزار میلیارد تومانی که قرار است بابت بازپرداخت بدهی به تامین اجتماعی بدهیم، عملاً حدود ۵۰۰ هزار میلیارد تومان اوراقی که در لایحه سال آینده در نظر گرفته شده است، رشد خیلی زیادی نسبت به بودجه سال جاری ندارد.

نگرانی‌ها از افزایش فروش اوراق برای پوشش اصل و بدهی اوراق سال‌های گذشته

مستشار دیوان محاسبات کشور با بیان اینکه با انتشار اوراق به این شکل که بانک‌ها و سایر شرکت‌های دولتی را تکلیف کنیم و نتوانیم پول از دست مردم جمع‌آوری کنیم، خود افزایش تورم را به دنبال دارد، گفت: اگر منابعی که به جهت فروش اوراق حاصل می‌شود برای سرمایه‌گذاری و در طرح‌های عمرانی هزینه نشود، و به جای آن در بازپرداخت بدهی، خرید گندم و به طور کل هزینه جاری مصرف شود، شرایط بدتر خواهد شد. این به نوعی یک استقراض شفافی است که در بودجه‌ها نشان داده می‌شود.

الان فقط انتشار اوراق داریم برای بازپرداخت اوراق قبلی. این روند نگران‌کننده است که باید مدیریت لازم در خصوص آن انجام بشود./تسنیم