سید مقداد ضیاتبار، پژوهشگر حوزه اقتصادی؛

آمریکا و فرانسه در مولدسازی دارایی‌های دولت چه کردند؟

افزایش بهره‌وری، کوچک‌سازی دولت، تقویت حضور بخش خصوصی در اقتصاد، کاهش هزینه‌ها، بازپرداخت بدهی، پوشش کسری بودجه و غیره، برخی از دلایل متعدد برای اهتمام دولت‌ها به منظور مولدسازی و واگذاری دارایی‌های عمومی هستند.

کد خبر : ۸۷۸۷

سه‌شنبه - 06 آذر 1403

اقتصاد معاصر-سید مقداد ضیاتبار، پژوهشگر حوزه اقتصادی: دلایل متعددی برای اهتمام دولت‌ها به منظور مولدسازی و واگذاری دارایی‌های عمومی وجود دارد. افزایش بهره‌وری، کوچک‌سازی دولت، تقویت حضور بخش خصوصی در اقتصاد، کاهش هزینه‌ها، بازپرداخت بدهی، پوشش کسری بودجه و...، برخی از این موارد هستند. کسری بودجه مداوم و بی‌انضباطی مالی دولت‌ها در ایران نیز منجر شده تا در چند سال اخیر، موضوع مولدسازی و واگذاری دارایی‌های دولت مورد توجه دولتمردان قرار گیرد.

با این وجود، عملکرد دولت‌ها نشان می‌دهد که هرگز اهداف تعیین‌شده در بودجه‌های سنواتی نسبت به واگذاری دارایی‌ها تحقق پیدا نکرد. ایجاد هیات عالی مولدسازی دارایی‌های دولت و تنظیم آیین‌نامه اجرایی در سال ۱۴۰۱، نشان از عزم جدی دولت در این راستا داشت اما به نظر می‌رسد، آنچه که در عمل تاکنون به وقوع پیوسته، فاصله معناداری با اهداف مورد نظر دارد.

در همین ارتباط، مطالعه تجربه سایر کشورها در حوزه مولدسازی دارایی‌های دولتی و بررسی نقاط قوت و ضعف آنها خالی از لطف نخواهد بود. در یادداشت حاضر به بررسی تجربه دو کشور ایالات متحده آمریکا و فرانسه پرداخته‌ایم.

ایالات‌متحده امریکا؛ کاهش هزینه‌ها، افزایش بهره‌وری

ایالات‌ متحده آمریکا در دو دهه گذشته با چالش‌های قابل‌ توجهی روبه‌رو بوده است. حضور در افغانستان و عراق منجر شد تا بار مالی هنگفتی بر اقتصاد این کشور تحمیل شود. بروز بحران مالی جهانی در سال‌های ۲۰۰۷ و ۲۰۰۸ که ریشه در نظام بانکی آمریکا داشت، شکنندگی اقتصاد این کشور را نمایان کرد.

ظهور چین به‌ عنوان یک ابرقدرت اقتصادی و رخ‌دادهایی نظیر افزایش بی‌سابقه سطح بدهی دولت، خروج از افغانستان، ورشکستگی غیرمنتظره دو بانک منطقه‌ای در سال ۲۰۲۳ و کاهش نقش دلار در مبادلات تجاری بین‌المللی، همگی منجر شدند تا اعتبار اقتصاد آمریکا هم در داخل و هم در عرصه بین‌الملل خدشه‌دار شود.

ناترازی مالی دولت آمریکا وضعیت بحرانی را تجربه می‌کند و منجر به رشد فزاینده بدهی دولت شده است. داده‌های منتشرشده توسط فدرال رزرو نشان می‌دهد که نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی در این کشور در پایان سال ۲۰۲۲ به بیش از ۱۲۰ درصد رسید.

یکی از اقداماتی که توسط دولت ایالات متحده به‌ منظور مدیریت کسری بودجه ازطریق کاهش هزینه‌ها صورت گرفت، تلاش برای مولدسازی دارایی‌های دولت و کاهش بار مالی ناشی از مدیریت املاک و اموال غیرمنقول بود. اولین تلاش در این راستا در سال ۲۰۰۴ و با صدور یک فرمان اجرایی توسط رئیس‌ جمهور وقت انجام گرفت و سپس، تصویب دو قانون در سال ۲۰۱۶، بستر قانونی و اجرایی مولدسازی دارایی‌های دولتی را فراهم آوردند.

اطلاعات توصیفی از دارایی‌های دولت آمریکا

بررسی آمارهای منتشرشده توسط اداره خدمات عمومی  ایالات‌ متحده آمریکا نشان می‌دهد که فقط در سال ۲۰۰۴، بار مالی اموال غیرمنقول برای اموال تحت تملک دولت بالغ بر ۳۳۱ میلیارد دلار و برای اموال اجاره‌شده معادل ۶.۷ میلیارد دلار بوده است. به‌ عبارت‌ دیگر، دولت آمریکا در سال ۲۰۰۴، برای حفظ و نگهداری از این اموال، هزینه‌ای بالغ بر ۳۳۷ میلیارد دلار را متحمل شد.

در جدول زیر به جزئیات مربوط به اموال تحت تملک و اجاره‌ای دولت واشنگتن در سال ۲۰۰۴ اشاره شده است. نکته مهم این بوده که در ایالات‌ متحده، بخشی از املاک در قالب قرارداد اجاره‌ای در اختیار دولت است و دولت فدرال، مالک این املاک محسوب نمی‌شود.

روش واگذاری یا مولدسازی دارایی‌های غیرمنقول دولت در ایالات‌ متحده آمریکا

در ایالات‌ متحده آمریکا، فروش اموال غیرمنقول در قالب برگزاری حراج، روش اصلی برای مولدسازی این نوع اموال دولتی در نظر گرفته‌ شده است. فرمان اجرایی ابلاغی در سال ۲۰۰۴ و تصویب دو قانون «انتقال و فروش دارایی‌های دولت فدرال» و «اصلاح مدیریت دارایی‌های دولت فدرال» در سال ۲۰۱۶، بستر قانونی واگذاری در این کشور را شکل می‌دهند. همچنین، براساس قانون اصلاح مدیریت دارایی‌های دولت فدرال، امکان واگذاری اموال در قالب قرارداد اجاره تحت شرایط خاص وجود دارد.

بستر قانونی واگذاری

فرمان اجرایی ابلاغی در سال ۲۰۰۴ که با عنوان مدیریت دارایی‌های غیرمنقول دولت فدرال شناخته می‌شود، سیاست دولت آمریکا را استفاده کارآمد و اقتصادی از دارایی‌های غیرمنقول معرفی می‌کند و در این راستا، قواعدی را تعیین می‌کند که در ادامه به آنها اشاره می‌شود.

تاسیس شورای اموال غیرمنقول دولت فدرال: این شورا ذیل دفتر مدیریت و بودجه  فعالیت می‌کند و وظایفی نظیر تهیه برنامه سالیانه مدیریت اموال غیرمنقول، مقایسه عملکرد دستگاه‌های اجرایی، کمک به رفع ناکارآمدی در استفاده از این اموال، تلاش برای ایجاد مشارکت عمومی-خصوصی در مدیریت اموال و تهیه سالیانه فهرست اموال مازاد دستگاه‌های اجرایی و نهادهای عمومی را برعهده دارد.

اعضای این شورا نیز شامل معاون مدیر دفتر مدیریت و بودجه (رئیس شورا)، بازرس دفتر مدیریت و بودجه، اداره خدمات عمومی، کارشناس ارشد اموال غیرمنقول در هر دستگاه اجرایی و هر کارمندی که حضور آن به تشخیص رئیس شورا لازم باشد، خواهد بود.

ایجاد سمت کارشناس ارشد اموال غیرمنقول: به موجب این فرمان مقرر شد تا در تمامی دستگاه‌های اجرایی، سمت کارشناس ارشد اموال غیرمنقول ایجاد شود. وظایف این سمت در قالب وظایف شورای اموال غیرمنقول دولت مشخص است.

نقش اداره خدمات عمومی: این اداره که در شورای اموال غیرمنقول دولت فدرال نیز حضور دارد، در کنار انجام وظایف محوله به شورا، ایجاد هرگونه بستر لازم برای تحقق مدیریت بهینه اموال غیرمنقول را نیز بر عهده دارد. به‌ عنوان‌ مثال، ارائه داده‌های مربوط به اموال غیرمنقول، انعکاس معیارهای سنجش عملکرد مدیریت این اموال و طراحی سامانه برگزاری حراج برای اموال مازاد از وظایف این نهاد خواهد بود.

تصویب قانون انتقال و فروش دارایی‌های دولت فدرال در سال ۲۰۱۶، یک نقطه عطف مهم در فراهم‌سازی بستر قانونی مولدسازی دارایی‌های دولت در ایالات‌متحده بوده است. این قانون به «قانونی برای کاهش کسری ازطریق تجمیع و فروش ساختمان‌ها و سایر اموال غیرمنقول دولت فدرال» شهرت دارد و «هدف از تصویب این قانون، تجمیع و افزایش نرخ به‌ کارگیری ساختمان‌ها و تاسیسات دولت فدرال، کاهش اتکا به فضاهای اجاره‌ای، فروش یا توسعه مجدد دارایی‌های با ارزش بالا که در‌ حال‌ حاضر به‌ خوبی به‌ کار گرفته نمی‌شوند، کاهش هزینه‌های عملیاتی و نگهداری اموال غیرمنقول دولت، افزایش انگیزه در دستگاه‌های دولتی برای دستیابی به کارایی بالاتر در استفاده از اموال غیرمنقول و تسهیل و تسریع در فروش یا رد املاک غیرضروری دولت است.»

مهم‌ترین بخش از قانون انتقال و فروش دارایی‌های دولت فدرال، تاسیس «هیات اصلاح ساختمان‌های عمومی» است (مشابه با هیات عالی مولدسازی دارایی‌های دولت در ایران). این هیات به‌ نوعی مجری اصلی واگذاری اموال دولتی بوده که از هفت عضو تشکیل شده و اعضای آن برای یک دوره شش‌ساله منصوب می‌شوند.

مطابق با قانون انتقال و فروش دارایی‌های دولت فدرال، تمامی جلسات هیات اصلاح ساختمان‌های عمومی باید علنی باشد و حداقل ۱۴ روز قبل از برگزاری به اطلاع عموم برسد. تمامی مراحل، اطلاعات و مذاکرات این هیات در صورت لزوم باید در اختیار نهادهایی نظیر کمیته‌های تخصیص بودجه مجلس نمایندگان و سنا، کمیته محیط‌ زیست و منافع عمومی سنا، کمیته امنیت داخلی و امور دولتی سنا، کمیته نظارت و اصلاحات دولتی مجلس نمایندگان و کمیته حمل‌و‌نقل و زیرساخت مجلس نمایندگان قرار داده شود.

همزمان با تصویب قانون انتقال و فروش دارایی‌های دولت فدرال، قانون اصلاح مدیریت دارایی‌های دولت فدرال نیز به تصویب رسید که به «قانونی برای بهبود مدیریت دولتی اموال دولت فدرال» شهرت دارد. این قانون وظایف خاصی را برای اداره خدمات پستی ایالات متحده تعریف می‌کند که محور آن افزایش کارایی و اثربخشی دولت فدرال در مدیریت اموال غیرمنقول خواهد بود. عمده تمرکز این قانون بر آن دسته از اموال غیرمنقولی بوده که تحت مالکیت اداره خدمات پستی است یا توسط این اداره اجاره شده‌اند.

بر طبق این قانون، مدیرکل اداره خدمات پستی موظف است که حداکثر تا ۳۰ سپتامبر هر سال، فهرستی از املاک این اداره که فضای در دسترس برای استفاده دستگاه‌های اجرایی دارند، به کمیته امنیت داخلی و امور دولتی سنا و کمیته نظارت و اصلاحات دولتی مجلس نمایندگان ارائه دهد. این فهرست می‌تواند در اختیار شورای اموال غیرمنقول دولت فدرال هم قرار گیرد.

شورا حداکثر ظرف ۳۰ روز باید این فهرست را در اختیار دستگاه‌های اجرایی قرار دهد و دستگاه‌های اجرایی نیز تا ۹۰ روز فرصت دارند تا کل مندرجات در فهرست و آن دسته از اموالی که تحت کنترل خودشان است را مورد بازنگری قرار دهند و چنانچه مقتضی باشد، توصیه‌هایی برای به اشتراک‌گذاری اموال ارائه دهند. همچنین، در صورت تایید مدیرکل پست و رئیس دستگاه اجرایی مربوطه، امکان واگذاری آن ملک به‌ صورت اجاره وجود دارد.

فرایند و مجری واگذاری دارایی‌های دولت

مرحله آماده‌سازی: حداکثر تا ۱۲۰ روز بعد از تصویب قانون انتقال و فروش دارایی‌های دولت و حداکثر تا ۱۲۰ روز بعد از شروع هر سال مالی، تمامی روسای دستگاه‌های اجرایی موظف‌اند تا اطلاعات مربوط به تمامی اموال غیرمنقول تحت مالکیت و اجاره‌شده خود را به ثبت برسانند. این اطلاعات باید حاوی سن و وضعیت ملک، هزینه‌های عملیاتی، تاریخچه‌ای از هزینه‌های سرمایه‌ای صورت‌گرفته، معیارهای پایداری، تعداد کارمندان شاغل در محل، نوع خدمات ارائه‌شده و مساحت بنا (شامل ناخالص، اجاره‌شده و قابل‌استفاده) باشد.

این اطلاعات باید در اداره خدمات عمومی و دفتر مدیریت و بودجه به ثبت برسند. علاوه‌ بر این، اداره خدمات عمومی به‌ منظور شناسایی بهتر اموال غیرمنقول، امکانی را فراهم کرده تا شهروندان نیز بتوانند آن دسته از اموال غیرمنقول را که لازم می‌دانند، توسط این نهاد به‌ منظور واگذاری به ثبت برسانند. این امکان از طریق تکمیل یک فرم برخط صورت می‌پذیرد. همچنین، دستگاه‌های اجرایی باید توصیه‌های خود برای مواردی همچون «آن دسته از اموالی که به‌عنوان مازاد تلقی شده و امکان فروش یا رد آن‌ها وجود دارد»، «آن دسته از اموالی که قابل انتقال، مبادله، ادغام یا توسعه مجدد هستند تا موجودی اموال و هزینه‌های عملیاتی دولت را کاهش دهد و بالاترین ارزش و بازده را برای مودیان مالیاتی ایجاد کند» و «کارایی عملیاتی که دولت می‌تواند در بهره‌برداری و نگهداری از اموال غیرمنقول به دست آورد» ارائه دهند.

مدیر دفتر مدیریت و بودجه باید استانداردها، معیارها و توصیه‌ها را همراه با تمامی اطلاعات، داده‌ها، تحلیل‌ها و مستندات پشتیبان به هیات اصلاح ساختمان‌های عمومی ارائه کند. هیات نیز براساس اسناد دریافتی، دو وظیفه اصلی «شناسایی فرصت‌های مرتبط با کاهش اموال غیرمنقول و کاهش هزینه‌های دولت» و «شناسایی دارایی‌های با ارزش بالا» دارد.

فرایند واگذاری: اداره خدمات عمومی حداکثر تا ۱۲۰ روز بعد از تایید لیست اموال مازاد، تحت قوانین موجود باید فرایند فروش اموال را آغاز کند. این اموال باید حداکثر یک سال بعد از تایید فهرست اموال مازاد به قیمت منصفانه بازاری به فروش برسند. تحت شرایط خاصی که رئیس دفتر مدیریت و بودجه اعلام می‌کند، این بازه می‌تواند به دو سال افزایش یابد. فرایند واگذاری نیز عمدتا توسط دو نهاد خزانه‌داری و اداره خدمات عمومی و در قالب برگزاری حراج  صورت می‌گیرد.

گزارش‌دهی: هیات اصلاح ساختمان‌های عمومی که مجری اصلی امر واگذاری‌ها است، موظف بوده تا حداکثر بعد از دو سال، گزارش نخست خود از یافته‌ها، نتایج و توصیه‌ها را در اختیار رئیس دفتر مدیریت و بودجه قرار دهد. حجم کل نقل‌و‌انتقالات مندرج در گزارش اول نباید از ۲.۵ میلیارد دلار تجاوز کند. هیات باید حداقل بعد از سه سال از ارائه گزارش نخست، گزارش دوم خود را نیز برای دفتر مدیریت و بودجه ارسال کند. کل نقل‌وانتقال مندرج در این گزارش نباید از سقف ۴ میلیارد و ۷۵۰ میلیون دلار تجاوز کند. پس از ارائه توصیه‌های هیات در قالب گزارش‌های عملکرد به دفتر مدیریت و بودجه، دستگاه‌های اجرایی باید حداکثر در عرض دو سال، مقدمات اجرای توصیه‌های پیشنهادی را فراهم کنند و حداکثر در عرض شش سال، تمامی توصیه‌ها را به اجرا درآورند.

علاوه‌ بر این، اداره خدمات عمومی نیز نهاد رسمی تهیه‌کننده و ارائه‌دهنده گزارش‌های ادواری است. اداره مذکور، همه‌ ساله گزارشی از جزئیات اموال غیرمنقول تحت تملک و اجاره‌ای دستگاه‌های اجرایی، هزینه‌های حفظ و نگهداری، تعداد و مساحت املاک و مانند آن ارائه می‌دهد. بخشی از این اطلاعات در جدول زیر منعکس شده‌اند.

مصونیت قضایی: در این قانون به مصونیت قضایی مجریان نیز اشاره شده که حاکی از دو مورد «تمامی اقدامات هیات اصلاح ساختمان‌های عمومی از مصونیت قضایی برخوردار هستند» و «بررسی پیشنهادات هیات توسط دفتر مدیریت و بودجه و تایید و رد آن‌ها نیز دارای مصونیت قضایی است» خواهد بود.

دستاوردهای ناشی از واگذاری یا مولدسازی دارایی‌های غیرمنقول در ایالات‌متحده

بررسی داده‌های منتشرشده توسط اداره خدمات عمومی ایالات‌ متحده (۲۰۲۳) در جدول زیر نشان می‌دهد که در بازه سال‌های ۲۰۱۷ الی ۲۰۲۱، تعداد کل اموال غیرمنقول دولت در دو طبقه‌بندی ساختمان و سازه کاهش یافته اما مجموع مساحت زمین‌های تحت تملک و اجاره‌ای با رشد اندک ۰.۱۲ درصدی مواجه بوده است.

با‌ این‌ وجود، کاهش بار مالی این اموال که یکی از اهداف مهم مندرج در قوانین مرتبط با مدیریت بهینه اموال غیرمنقول بوده، محقق نشده اما باید توجه داشت که نگاه صرف به اعداد مطلق، شاید گمراه‌کننده باشد. چراکه نخست اینکه محاسبه هزینه‌های واقعی و نه اسمی می‌تواند اطلاعات متقن‌تری را در بر داشته باشد و دوم اینکه، بخشی از تحولات هزینه‌ای مرتبط با تحولات اقتصاد و خارج از کنترل دولت است. بنابراین، به نظر می‌رسد که تعداد ساختمان‌ها و سازه‌ها و همچنین کاهش آن‌ها معیار بهتری برای قضاوت در خصوص عملکرد هیات اصلاح ساختمان‌های عمومی و نهادهای اجرایی مرتبط با مدیریت بهینه اموال غیرمنقول دولت آمریکا باشد.

آموزه‌های ناشی از واگذاری اموال غیرمنقول در ایالات‌ متحده

بستر قانونی‌ طراحی‌شده در ایالات‌ متحده به‌ منظور واگذاری دارایی‌های دولت دارای مزایایی بوده که توجه به آن‌ها در ایران می‌تواند مفید باشد. ایجاد سمت کارشناس ارشد اموال غیرمنقول در هر دستگاه اجرایی، پایش مستمر اموال غیرمنقول مازاد و دریافت فهرست سالیانه از دستگاه‌های اجرایی، الزام دستگاه‌های اجرایی به ارائه گزارش عملکرد و طرح توصیه‌های پیشنهادی به‌ منظور بهبود عملکرد در آینده، ارائه گزارش‌های آماری سالیانه همراه با جزئیات توسط اداره خدمات عمومی از اموال غیرمنقول در اختیار دستگاه‌های اجرایی و تغییرات آن در سال‌های مختلف، شفاف‌سازی عملکرد و علنی‌بودن جلسات هیات اصلاح ساختمان‌های عمومی که مجری اصلی واگذاری است و تسریع در امر واگذاری و تسهیل آن از طریق ایجاد امکان شرکت در حراج به‌ صورت برخط، نمونه‌های موردی این مساله هستند.

فرانسه؛ از بازپرداخت بدهی تا به کارگیری توان بخش خصوصی

دولت فرانسه در واکنش به رشد فزاینده بدهی و به‌ منظور تلاش برای کاهش این نسبت، سیاست شناسایی و واگذاری دارایی‌‌های مازاد دستگاه‌های اجرایی را در پیش گرفت. ذکر این نکته حائز اهمیت بوده که واگذاری دارایی‌های مازاد صرفا در راستای کاهش نسبت بدهی دولت نبوده و فقط بخشی از آن به این موضوع مرتبط بوده است. همچنین، دولت فرانسه یکی از کشورهای موفق در زمینه مشارکت عمومی-خصوصی در اروپا محسوب می‌شود. سازوکار طراحی‌شده توسط دولت منجر شده تا عملکرد قابل‌ توجهی در حوزه مشارکت عمومی-خصوصی (هم از نظر تعداد طرح‌ها و هم از نظر ارزش آن‌ها) به ثبت برسد.

در همین راستا، در ادامه به مرور تجربه دولت فرانسه در دو موضوع واگذاری دارایی‌ها و مشارکت عمومی-خصوصی پرداخته خواهد شد و بستر قانونی و فرایند اجرایی هر دو اقدام مورد بررسی قرار خواهند گرفت.

اطلاعات توصیفی از دارایی‌های دولت فرانسه

دولت فرانسه، دولتی غنی از منظر برخورداری از حجم بالا و ارزشمند از املاک و مستغلات محسوب می‌شود. بر طبق داده‌های پایگاه اینترنتی املاک و مستغلات دولت فرانسه، تا پایان سال ۲۰۲۱، تعداد ۱۹۲ هزار ساختمان و ۳۰۵۰۰ قطعه زمین تحت تملک دولت فرانسه بودند که مجموع ارزش آن‌ها به رقم ۷۰ میلیارد یورو بالغ می‌شود. همچنین، مجموعا ۹۴ میلیون متر مربع فضای قابل‌ استفاده ناخالص، تحت تملک دولت قرار دارد. میزان ۲۱ درصد از کل مساحت تحت تملک دولت فرانسه در پاریس و حومه آن قرار داشته و مابقی (۷۹ درصد) در سایر شهرها و مناطق جغرافیایی تحت سیطره دولت فرانسه واقع شده‌اند.

دولت فرانسه در سالیان اخیر، توجه ویژه‌ای به واگذاری و مولدسازی دارایی‌های خود نشان داده و برای تحقق این امر بسترهای قانونی متعددی را فراهم کرده است. فقط در سال ۲۰۲۱، رقم ۱۹۴.۴ میلیون یورو از محل مولدسازی دارایی‌ها عاید دولت شده است.

روش واگذاری یا مولدسازی دارایی‌های غیرمنقول دولت در فرانسه

همانگونه که پیش‌تر اشاره شد، دولت فرانسه به‌ منظور مولدسازی دارایی‌ها و مدیریت بهینه اموال غیرمنقول خود، بسترهای قانونی و چهارچوب‌های نهادی متعددی را بنیان نهاده است. به‌ طور کلی، تلاش‌های دولت فرانسه برای تحقق این امر را می‌توان در دو دسته کلی واگذاری دارایی‌ها و مشارکت عمومی-خصوصی قرار داد.

واگذاری دارایی‌های غیرمنقول دولتی در فرانسه

بستر قانونی واگذاری دارایی‌های غیرمنقول: در فرانسه تمامی وزارتخانه‌ها موظف هستند تا نسبت به مدیریت دارایی‌های تحت تملک خود پاسخگو باشند. بستر قانونی و نهادی شکل‌گرفته در فرانسه منجر شده تا حالتی غیرمتمرکز در مدیریت اموال غیرمنقول شکل گیرد و تمامی وزارتخانه‌ها نقشی فعالانه در این راستا ایفا کنند. با‌ این‌ وجود، وزارت اقتصاد، دارایی و صنعت  فرانسه، نهاد اصلی مدیریت دارایی‌ها محسوب می‌شود.

در گذشته، نهادی با عنوان بخش مدیریت عمومی مالیات  (DGI)، مسائل اجرایی مرتبط با مدیریت دارایی‌ها را برعهده داشت اما در سال ۲۰۱۶، این امر به نهادی با عنوان اداره املاک و مستغلات دولت (DIE) سپرده شد که زیر نظر خزانه‌داری فرانسه DGFiP) ) فعالیت می‌کند و به‌ موجب فرمانی در سپتامبر سال ۲۰۱۶ تاسیس شد. اداره املاک و مستغلات دولت وظایف مختلفی را در راستای مدیریت دارایی‌های دولت بر عهده دارد که «خرید املاک و مستغلات موردنیاز نهادهای دولتی»، «اجاره فضاهای موردنیاز نهادهای دولتی از بخش خصوصی و دولتی و تلاش برای کاهش نرخ اجاره، بهینه‌سازی قراردادهای اجاره و...» و«ارزش‌گذاری ساختمان‌هایی که بلااستفاده یا نامناسب با نیازهای دولت هستند» از جمله این موارد هستند.

اداره املاک و مستغلات دولت علاوه بر موارد مذکور، وظایفی نظیر تعریف و اجرای سیاست مدیریت دارایی‌های دولت، توسعه قوانین و مقررات دولتی مرتبط با مدیریت دارایی‌ها، مدیریت بهینه و کارآمد دارایی‌های دولت، ارائه خدمات جامع و ابزارهای فنی، فناوری اطلاعات و استراتژیک با هدف مدیریت بهینه دارایی‌ها و فروش اموال منقول دولت در قالب حراج یا فراخوان مزایده را بر عهده دارد.

همچنین، دادگاه اداری نهاد قضائی رسیدگی‌کننده به کلیه امور حقوقی مرتبط با مدیریت و واگذاری دارایی‌ها است.

فرایند و سازوکار واگذاری دارایی‌های غیرمنقول

در پایگاه اینترنتی فروش املاک و مستغلات دولت ، فهرستی از اموال مازاد و آماده فروش دولت همراه با جزئیات و تصاویر وجود دارد. اداره املاک و مستغلات دولت در این پایگاه، آن دسته از ساختمان‌ها و املاک بلااستفاده دولت را با تبلیغات و ایجاد رقابت و به قیمتی متناسب با ارزش بازار، در چهارچوب برگزاری حراج یا فراخوان مزایده به فروش می‌رساند.

در صفحه مربوط به هریک از اموال، شیوه واگذاری (حراج یا مزایده) و مهلت زمانی آن درج شده است. همچنین، این امکان وجود دارد که این دسته از اموال تحت شرایط خاص به اجاره واگذار شوند. علاوه‌ بر این، دولت‌های محلی در فرانسه عموما برای خرید اموال مازاد دولت در اولویت قرار دارند. البته، فرایند قیمت‌گذاری برای آن‌ها نیز همچنان تحت شرایط قیمت بازاری خواهد بود.

علاوه بر موارد مذکور، در موارد خاص (و تحت شرایط قانونی ویژه)، فروش یا واگذاری به‌ صورت اجاره، به دولت‌های محلی که در حال اجرای پروژه‌های توسعه‌ای هستند، با هدف گسترش ساخت مسکن یا فروش برخی ساختمان‌های نظامی، به قیمتی کمتر از ارزش بازار مجاز است.

مشارکت عمومی-خصوصی (PPP)

فرانسه یکی از کشورهای پیش‌رو در اروپا در بحث مشارکت عمومی-خصوصی است. بستر قانونی ایجادشده برای مشارکت عمومی-خصوصی، انجام این مهم را در تمامی سطوح دولتی و نهادهای اجرایی (دولت محلی، شهرداری، دانشگاه و...) و در تمامی بخش‌ها (سلامت، آموزش، محیط‌ زیست و...) امکان‌پذیر کرده است.

بستر قانونی مشارکت عمومی-خصوصی در فرانسه از سال ۲۰۰۴ و با صدور فرمانی در سال ۲۰۰۴ ایجاد شد و تاسیس کارگروه حمایت از مشارکت عمومی-خصوصی (MAPPP) در سال ۲۰۰۵ گامی مهم در این راستا تلقی می‌شود. واحد MAPPP در بدو تاسیس به‌ عنوان یک «نهاد تخصصی» مسؤول ارزیابی اولیه طرح‌های PPP بود و تحت اختیار مستقیم وزیر اقتصاد و دارایی قرار داشت. این واحد، که بعدها و در سال ۲۰۱۶ به «هیات پشتیبانی تامین مالی زیرساخت» تغییر نام داد، سه وظیفه اصلی «نهاد ارزیاب طرح‌های مشارکت عمومی-خصوصی»، «پشتیبانی از نهادهای دولتی در تهیه، انجام مذاکره و نظارت بر قراردادهای مشارکت» و «اطلاع‌رسانی و گسترش مشارکت عمومی-خصوصی» را بر عهده داشت.

چهارچوب قانونی مشارکت عمومی-خصوصی در فرانسه کمی پیچیده به نظر می‌رسد. با‌ این‌ حال، قراردادهای PPP را می‌توان در دو دسته کلی قراردادهای اعطای حق بهره‌برداری  و قراردادهای مشارکت  قرار داد. قراردادهای اعطای حق بهره‌برداری عمدتا برای اجرای پروژه‌های زیربنایی بزرگ مانند کانال‌ها، بزرگراه‌ها، سیستم‌های توزیع آب و پل‌ها به کار می‌روند اما قراردادهای مشارکت برای سایر طرح‌ها که مستلزم تامین مالی از سوی دولت است، کاربرد دارند. در قرارداد اعطای حق بهره‌برداری، دولت وجهی را به طرف قرارداد پرداخت نمی‌کند و صرفا امتیاز بهره‌برداری و کسب عایدی را برای مدتی معلوم اعطا می‌کند. در قرارداد مشارکت، دولت به ازای اجرای طرح مفاد قرارداد، مبلغی را به پیمانکار خصوصی پرداخت می‌کند.

فرایند و سازوکار اجرای مشارکت عمومی-خصوصی

قانون مشارکت عمومی-خصوصی در فرانسه به‌ دفعات، مورد اصلاح و بازبینی قرار گرفت و آخرین اصلاح نیز به سال ۲۰۱۸ برمی‌گردد. مطابق قانون، فرایند عقد قرارداد، بسته به اینکه نوع مشارکت در قالب اعطای حق بهره‌برداری یا قرارداد مشارکت باشد، متفاوت خواهد بود.

در قراردادهای اعطای حق بهره‌برداری، باید مدت قرارداد و تعرفه‌های قابل‌ اعمال برای کاربران خدمات ذکر شود. همچنین، در این نوع از مشارکت باید مقررات مربوط به توسعه پایدار و اهداف اجتماعی نیز مد نظر قرار گیرند. علاوه‌ بر این، با هدف بهینه‌سازی نظارت بر هزینه، سازوکار حقوقی قرارداد باید به گونه‌ای باشد که پیمانکارِ خصوصی بهره‌بردار از طرح، ملزم به ارائه گزارش سالیانه به نهاد دولتی باشد. این گزارش باید اطلاعات اساسی مربوط به طرح (نوع سرمایه‌گذاری و تعرفه‌های قابل اعمال) را شامل شود.

برخلاف قراردادهای اعطای حق بهره‌برداری، استفاده از قراردادهای مشارکت، ضوابط سخت‌گیرانه‌تری دارند. ابتدا باید یک ارزیابی اولیه در خصوص روش اجرای طرح صورت گیرد. سپس، ارزیابی دوم باید صورت پذیرد که به پایداری مالی طرح می‌پردازد. با توجه‌ به این ارزیابی‌ها، دستگاه دولتی باید نشان دهد که استفاده از قرارداد مشارکت و عقد قرارداد با پیمانکار خصوصی، مقرون‌ به‌ صرفه‌تر از هر نوع قرارداد دیگری است. درنهایت، دستگاه دولتی ملزم بوده تا نتایج ارزیابی‌ها را به هیات پشتیبانی تامین مالی زیرساخت که مسؤول صدور نظر نهایی در مورد ساختار اجرای پروژه است، ارائه کند.

دستاوردهای ناشی از واگذاری و مولدسازی دارایی‌ها در فرانسه

واگذاری دارایی‌ها در فرانسه: اداره املاک و مستغلات دولت فرانسه موظف است تا گزارش عملکرد واگذاری دارایی‌های غیرمنقول را در پایگاه اینترنتی خود منتشر کند. با‌ این‌ حال، با‌ توجه‌ به جست‌وجوهای انجام‌شده، به نظر می‌رسد، این گزارش فقط برای دو سال ۲۰۱۸ و ۲۰۱۹ به‌ صورت عمومی منتشر شده است. نمودار زیر نشان می‌دهد که درآمد حاصل از واگذاری اموال مازاد در سال ۲۰۱۹ معادل ۶۲۵ میلیون یورو بود.

همچنین درآمد ناشی از واگذاری حق بهره‌برداری نیز نشان می‌دهد که دولت فرانسه در سال ۲۰۱۹، از این محل مبلغ ۱۰۷ میلیون یورو درآمد داشته، در‌ حالی‌ که این میزان برای سال ۲۰۱۸ معادل ۸۹ میلیون یورو بوده است.

مشارکت عمومی-خصوصی

کشور فرانسه یکی از موفق‌ترین کشورها در حوزه مشارکت عمومی-خصوصی در اروپا محسوب می‌شود. شکل زیر تعداد و ارزش طرح‌های مشارکت عمومی-خصوصی خاتمه‌یافته در سال‌های ۲۰۲۱ و ۲۰۲۲ در فرانسه را نشان می‌دهد.

مقایسه داده‌های طرح‌های مشارکت عمومی-خصوصی فرانسه با کل قاره اروپا نشان می‌دهد، از نظر تعداد، ۴۶ درصد از کل طرح‌های خاتمه‌یافته در سال ۲۰۲۲ در اروپا مربوط به کشور فرانسه بوده است. این رقم از نظر ارزش، معادل ۴۲ درصد کل طرح‌ها محسوب می‌شود. همچنین در بازه سال‌های ۲۰۱۸ تا ۲۰۲۲، اجرای بیش از ۹۰ طرح در فرانسه با ارزش حدودا ۱۶ میلیارد یورو به سرانجام رسیده که این موضوع بیانگر جایگاه ویژه فرانسه در مشارکت عمومی-خصوصی در کل قاره اروپا است.

آموزه‌های ناشی از واگذاری اموال غیرمنقول در فرانسه

مرور تجربه واگذاری اموال مازاد دولت در فرانسه و مطالعه بستر قانونی آن نشان می‌دهد که اتخاذ این رویکرد در این کشور الزاما مبتنی بر منطق مدیریت بهینه دارایی‌های دولت و کاهش یا صرفه‌جویی در هزینه‌ها نبوده است. در برخی از سال‌ها، علت اصلی تاکید دولت بر فروش اموال مازاد، صرفا جبران بدهی‌های دولت بود.

علاوه‌ بر این، امکان فروش اموال مازاد به دولت‌های محلی و در‌اولویت‌بودن این دولت‌ها نیز نشان می‌دهد که بخش خصوصی مورد توجه جدی سیاست‌گذار در فرایند واگذاری اموال نبوده است. البته امکان فروش اموال مازاد به آن دسته از دولت‌های محلی که در حال اجرای پروژه‌های توسعه‌ای هستند، از نقاط مثبت این قانون در فرانسه محسوب می‌شود.

همچنین، بررسی عملکرد دولت فرانسه در به‌ کارگیری ابزار مشارکت عمومی-خصوصی حاوی نکات مثبت بیشتری است. تدوین چهارچوب قانونی مناسب و اهتمام جدی بر به‌ کارگیری بخش خصوصی در پیشبرد طرح‌های زیربنایی، نقطه قوت دولت فرانسه در این زمینه بوده که آن را به یک کشور پیش‌رو در اروپا تبدیل کرده است. همچنین، نقش فعالانه دولت‌های محلی در تعریف طرح‌های مشارکت عمومی-خصوصی و تمرکززدایی در این زمینه از دیگر نکات مثبت عملکرد دولت فرانسه در خصوص مدیریت دارایی‌های غیرمنقول دولتی محسوب می‌شود.