به گزارش اقتصاد معاصر؛ حریم شهرها بهعنوان محدودهای پیرامونی که نقش مهمی در کنترل توسعه کالبدی شهر، حفاظت از اراضی کشاورزی و طبیعی و تنظیم ارتباط شهر با مناطق پیرامونی دارد، با مجموعهای از قوانین، دستگاهها و نهادهای تصمیمگیر مواجه است؛ وضعیتی که به گفته مرکز پژوهشهای مجلس، در عمل مشکلاتی را در زمینه مدیریت، نظارت و جلوگیری از تخلفات ایجاد کرده است.
گزارش «چالشها و موانع مدیریت حریم در شهرها و ارائه راهکارهای تقنینی، اجرایی و نظارتی» با بررسی قوانین، مقررات و ساختارهای موجود، تعدد مراجع تصمیمگیر، تداخل صلاحیتها، طولانی شدن فرآیندهای اداری و کاهش انسجام مدیریتی را از جمله مسائل اصلی این حوزه عنوان کرده است.
این مشکلات زمانی پیچیدهتر میشود که حریم شهرها با روستاها، اراضی کشاورزی، مناطق طبیعی یا محدوده عملکردی کلانشهرها تداخل پیدا کند. در چنین شرایطی، نبود سازوکار هماهنگکننده مؤثر میتواند زمینه بروز تعارض میان دستگاههای مسئول را فراهم کند.
نظام حقوقی موجود از یک سو مجموعه نسبتاً گستردهای از ابزارهای قانونی برای حفاظت، کنترل و ساماندهی حریم شهرها در اختیار دارد، اما از سوی دیگر، پراکندگی مقررات و تعدد نهادهای مداخلهگر باعث شده ضرورت حرکت به سمت مدیریت یکپارچه حریم بیش از گذشته مطرح شود.
اصلاح نظام مدیریت حریم شهرها نیازمند هماهنگسازی قوانین، تعیین دقیقتر حدود صلاحیت دستگاهها، تقویت نقش نهاد متولی و ایجاد سازوکارهای نظارتی مؤثر است.
مطابق بررسی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، مدیریت حریم شهرها با ساختاری چندلایه مواجه است که در آن دستگاههای مختلف بر اساس وظایف قانونی خود در موضوعاتی مانند ساختوساز، تغییر کاربری، صدور مجوز، حفاظت از اراضی و نظارت مداخله دارند.
این ساختار اگرچه امکان استفاده از ظرفیت تخصصی دستگاههای مختلف را فراهم میکند، اما در عمل میتواند به تعدد مراجع تصمیمگیر، تداخل صلاحیتها، طولانی شدن فرآیندهای اداری و کاهش انسجام مدیریتی منجر شود.
در گزارش، «عدم هماهنگی و یکپارچگی نهادهای مختلف مرتبط با موضوع حریم»، «فقدان قانون یکپارچه مدیریت حریم شهرها، بهویژه در خصوص پایتخت و مناطق کلانشهری»، عدم هماهنگی میان برخی قوانین بخشی و موضوعی، عدم انطباق تقسیمات سیاسی با قلمروهای شهری ـ منطقهای در کلانشهرها و تناقضها و ابهامات موجود در قوانین و مقررات طرحهای توسعه و عمران، از جمله چالشهای موجود برشمرده شده است.
همچنین از نگرش بخشی دستگاههای متولی، نبود منابع درآمدی مشخص برای دستگاههای متولی حریم، وجود قوانین موازی یا متناقض و بیتوجهی کافی به نقش مردم در قوانین مرتبط با حریم بهعنوان دیگر موانع مدیریت مطلوب این محدودهها نام برده شده است.
یکی از محورهای مهم گزارش، موضوع نظارت بر حریم شهرهاست. بر اساس بررسی مرکز پژوهشها، این نظارت حوزههایی مانند ساختوساز در محدوده و حریم شهرها، صدور پروانه ساختمانی، تغییر کاربری و افراز و تفکیک اراضی را دربرمیگیرد.
تعدد قوانین مرتبط با تعریف محدوده و حریم، تعیین حریم، نظارت و رسیدگی به تخلفات یکی از عوامل ایجاد ابهام در این حوزه است. تعدد نهادهای مرتبط، مشخص نبودن نحوه تعیین حریم، تداخل مرز روستاها با حریم شهرهای واقع در حریم کلانشهرها و ضعف نظارت بر ساختوسازهای غیرمجاز، در برخی موارد موجب آشفتگی و دشواری رصد تغییرات حریم شهرها شده است.
مرکز پژوهشها با استناد به آمار اعلام کرده در فاصله سالهای 1374 تا 1401، بهطور متوسط روزانه حدود 6.7 هکتار زمین کشاورزی به شکل غیرمجاز تغییر کاربری داده شده است.
تغییر کاربری بیرویه اراضی کشاورزی، بهویژه اراضی حاصلخیز از جمله چالشهایی معرفی شده که میتواند اقتصاد روستاها و تحقق اهداف خودکفایی را تحت تأثیر قرار دهد.
مرکز پژوهشها همچنین به وجود اختلاف نظرهای حقوقی درباره شمول قوانین مربوط به تغییر کاربری اراضی در حریم شهرها اشاره کرده و نوشته است که برخی محاکم این اراضی را خارج از دایره شمول قانون دانستهاند، در حالی که برخی دیگر برای تغییر کاربری اراضی حریم شهری وصف جزایی قائل شدهاند.
روستاهای واقع در حریم شهرها نیز بخش دیگری از چالشهای مدیریت حریم را تشکیل میدهند.برای این روستاها ضوابطی در نظر گرفته شده و با توجه به ماهیت حفاظتی حریم روستا، این اراضی باید در قالب پهنه حفاظتی تعریف شوند.
در خصوص تخلفات ساختمانی در حریم روستاهای واقع در حریم شهرها نیز، صلاحیت رسیدگی به کمیسیون موضوع تبصره 2 بند 3 ماده 99 قانون شهرداریها واگذار شده است. همچنین مرجع کنترل و نظارت بر اراضی این حریمها، با استناد به آییننامه استفاده از اراضی و احداث بنا و تأسیسات در خارج از محدوده و حریم شهرها، توسط معاون امور عمرانی استانداری تعیین میشود.
در همین زمینه، وزارت کشور مکلف شده است با اتخاذ تدابیر لازم از تداخل وظایف و ایجاد مدیریتهای موازی در حریم روستاهای واقع در حریم شهرها جلوگیری کند.
گزارش مرکز پژوهشها، ضعف نظارت را صرفاً به کمبود نیروی انسانی محدود نکرده و موضوعاتی مانند ضعف نظارت میدانی، نبود سامانههای هوشمند مناسب برای گزارش تخلفات و استفاده ناکافی از ظرفیت تصاویر ماهوارهای و سامانههای اطلاعات جغرافیایی را نیز مورد توجه قرار داده است.
از نگاه این گزارش، ضعف در پایش مستمر حریم میتواند شناسایی بهموقع تغییرات کاربری، ساختوسازهای غیرمجاز و سایر تخلفات را دشوار کند.
از سوی دیگر، پیامدهای محیطزیستی نیز در زمره چالشهای مدیریت حریم قرار گرفتهاند؛ از جمله از بین رفتن اراضی کشاورزی و باغها، آسیب به پوشش گیاهی و اکوسیستمها و آلودگی منابع آب و خاک.
گزارش همچنین حریم شهرها را به دلیل برخورداری از فضاهای باز و سبز، دارای ظرفیت بالقوه برای اسکان موقت یا دائم جمعیت در شرایط بحرانی میداند، اما تأکید میکند که تاکنون سیاستگذاری جامع و منسجمی برای استفاده از این فضاها بهعنوان فضای پشتیبان شهری در شرایط اضطراری و بحرانهای طبیعی یا جنگی شکل نگرفته است.
در بخش دیگری از گزارش، به غیرواقعی بودن برخی ضوابط و کاهش قابلیت اجرای طرحها در عمل اشاره شده است. بر اساس این گزارش، این وضعیت در مواردی روستاییان را برای حفظ حقوق مکتسبه خود به سمت درخواست تغییر ضوابط، بهویژه در زمینه کاربری اراضی، سوق داده است.
طولانی بودن فرآیند رسیدگی به تخلفات ساختمانی به دلیل ارجاع آنها به کمیسیون ماده 99، زمانبر بودن صدور پروانه ساختوساز و ضعف در برخورد با ساختوسازهای غیرقانونی در بافت و حریم روستاها نیز از دیگر مسائل مطرحشده است.
گزارش همچنین، بهعنوان آسیبشناسی خود، به ادعاهایی درباره زمینهسازی برخی نهادهای دولتی برای ساختوساز غیرقانونی، تغییر غیرقانونی کاربری اراضی کشاورزی از طریق رانت و دور زدن قانون توسط برخی سرمایهگذاران شهری، برخورد اغماضگونه برخی سازمانهای مسئول با زمینخواری و کاهش قبح تخلفات زمینخواری و ساختوساز غیرمجاز اشاره کرده است. این موارد در گزارش بهعنوان عوامل مؤثر بر ناکارآمدی نظام موجود مطرح شدهاند.
مرکز پژوهشهای مجلس مجموعهای از راهکارهای تقنینی، اجرایی و نظارتی را برای اصلاح وضعیت موجود پیشنهاد کرده است.
یکی از پیشنهادهای مطرحشده، تسریع در تعیین تکلیف پیشنویس اصلاح و الحاق یک تبصره به ماده 2 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 1384 است؛ بهگونهای که حریم کلانشهرهای کشور از محدود بودن به مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مستثنی شود.
تدوین قانون جامع با هدف مدیریت یکپارچه بر اراضی شهری و غیرشهری و پیگیری لایحه جامع تقسیمات کشوری برای اصلاح و افزودن سطوح جدید تقسیماتی مانند «مجموعه شهری» و «کلانشهر» نیز در زمره پیشنهادهای گزارش قرار دارد.
در گزارش مرکز پژوهشها مسئله حریم شهرها را مسئلهای فرابخشی معرفی میکند که حل آن نیازمند تعیین دقیق مسئولیت دستگاهها، هماهنگی میان نهادهای متولی، اصلاح قوانین موازی و متعارض و تقویت ابزارهای نظارتی است.
ادامه وضعیت موجود میتواند علاوه بر افزایش موازیکاری و اتلاف منابع، کنترل ساختوساز، حفاظت از اراضی کشاورزی و طبیعی و مدیریت توسعه پیرامون شهرها را با دشواری بیشتری مواجه کند. از همین رو، مرکز پژوهشها حرکت از مدیریت پراکنده و دستگاهمحور به سمت مدیریت یکپارچه حریم را یکی از محورهای اصلی اصلاحات پیشنهادی خود قرار داده است./ تسنیم