به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ یکی از ضعف‌های مزمن سیاست اشتغال در ایران این است که «ایجاد شغل» اغلب مستقل از ساختار واقعی اقتصاد منطقه دنبال می‌شود. پرداخت تسهیلات، توسعه مشاغل خرد، آموزش‌های مهارتی و حمایت از کسب‌وکارهای خانگی هرکدام می‌توانند ابزارهای مفیدی باشند اما تا زمانی که درون یک شبکه اقتصادی مشخص قرار نگیرند، الزاما به اشتغال پایدار منجر نمی‌شوند.
مساله اصلی آن است که پیش از تصمیم درباره نوع حمایت، باید دانست یک منطقه چه فعالیت‌هایی دارد، چه مهارت‌هایی در آن انباشته شده، چه بازارهایی در دسترس است و مهم‌تر از همه، کدام حلقه‌های زنجیره اقتصادی آن ناقص یا مفقود است. به همین دلیل، شاید لازم باشد نقطه عزیمت سیاست اشتغال از «فرد بیکار» به «اقتصاد محلی» تغییر کند.
بازار کار کشور مجموعه‌ای همگن نیست. حتی درون یک شهر، ترکیب فعالیت اقتصادی، سطح مهارت نیروی کار، ساختار مشاغل، میزان اشتغال غیررسمی و ظرفیت کسب‌وکارها می‌تواند از محله‌ای به محله دیگر تفاوت جدی داشته باشد. در یک منطقه ممکن است خدمات فنی و تعمیراتی متمرکز باشد، منطقه‌ای دیگر شبکه گسترده‌ای از مشاغل خانگی داشته باشد و در نقطه‌ای دیگر، کارگاه‌های پوشاک، خدمات ساختمانی، صنایع دستی یا واحدهای کوچک تولید مواد غذایی بخش مهمی از اقتصاد محلی را تشکیل دهند.
سیاست اشتغال زمانی با این تفاوت‌ها بی‌ارتباط باشد، معمولا به توزیع منابع میان فعالیت‌هایی منتهی می‌شود که لزوما ریشه‌ای در اقتصاد منطقه ندارند. یک متقاضی تسهیلات ممکن است بنگاهی ایجاد کند اما اگر بازار، تامین‌کننده، نیروی ماهر یا شبکه توزیع مناسبی در اطراف آن وجود نداشته باشد، بقای کسب‌وکار دشوار خواهد بود.
از این منظر، نخستین مرحله سیاست اشتغال باید تهیه نوعی «شناسنامه اقتصادی محلی» باشد؛ چه تعداد کارگاه و واحد صنفی وجود دارد؟ نیروی کار در چه رشته‌هایی مهارت دارد؟ چه مشاغلی با کمبود نیروی متخصص مواجه‌اند؟ چه گروه‌هایی امکان ورود به بازار کار را ندارند؟ چه بخشی از اشتغال غیررسمی است؟ و فعالیت‌های موجود از کجا نهاده دریافت می‌کنند و محصول خود را در کجا به فروش می‌رسانند؟
اهمیت مفهوم زنجیره ارزش دقیقا در همینجا آشکار می‌شود. اقتصاد محلی را نباید مجموعه‌ای از کسب‌وکارهای منفرد دید. هر فعالیت اقتصادی از مجموعه‌ای از حلقه‌ها تشکیل شده است؛ تامین مواد و تجهیزات، آموزش و مهارت، تولید، خدمات پشتیبان، بسته‌بندی، توزیع، بازاریابی و فروش. فرض کنیم در منطقه‌ای تعداد زیادی فروشگاه پوشاک فعال است. سیاست متعارف ممکن است همچنان برای ایجاد فروشگاه‌های جدید تسهیلات پرداخت کند. اما تحلیل زنجیره ارزش ممکن است نشان دهد حلقه فروش تقریبا اشباع شده، در حالی که طراحی، دوخت، تعمیر تجهیزات، بسته‌بندی یا توزیع در همان منطقه توسعه نیافته است.
در این حالت، فرصت اشتغال الزاما در ایجاد یک فروشگاه دیگر نیست؛ بلکه در تکمیل حلقه‌ای است که ارزش اقتصادی اکنون از آن منطقه خارج می‌شود. همین منطق درباره خدمات فنی، ساختمان، صنایع دستی، مشاغل خانگی و صنایع غذایی کوچک نیز برقرار است. سوال اصلی سیاستگذار باید این باشد که اقتصاد محلی در کدام قسمت از زنجیره حضور دارد و چه حلقه‌ای را می‌توان با اتکا به ظرفیت‌های موجود به آن اضافه کرد.
این نگاه، سیاست مهارت‌آموزی را نیز تغییر می‌دهد. یکی از مشکلات معمول برنامه‌های اشتغال آن است که آموزش مهارت و نیاز بازار کار به‌صورت دو فرایند جداگانه دیده می‌شوند. نتیجه می‌تواند تربیت نیرویی باشد که گواهی مهارت دارد اما همچنان شغل مناسبی پیدا نمی‌کند.
اگر اقتصاد محلی پیش از طراحی آموزش شناخته شود، مسیر متفاوت خواهد بود؛ مثلا ممکن است بررسی واحدهای صنفی و کارگاه‌های یک منطقه نشان دهد تقاضای مشخصی برای برق‌کار صنعتی، تعمیرکار تجهیزات، خیاط ماهر یا نیروی متخصص بسته‌بندی وجود دارد. در این صورت، آموزش از ابتدا به یک تقاضای واقعی متصل می‌شود. حتی می‌توان از ظرفیت استادکاران، کارگاه‌ها و اصناف همان منطقه برای کارآموزی و انتقال مهارت استفاده کرد. به این ترتیب، میان سه حلقه‌ای که معمولا جدا از یکدیگر عمل می‌کنند -آموزش، کارفرما و کارجو- ارتباط مستقیم برقرار می‌شود.
نگاه زنجیره‌ای همچنین جایگاه تسهیلات مالی را بازتعریف می‌کند. در بسیاری از برنامه‌های اشتغال، تامین مالی نقطه آغاز مداخله است؛ در حالی که کمبود سرمایه فقط یکی از موانع توسعه کسب‌وکار است.
ممکن است یک کارگاه مشکل بازار داشته باشد، دیگری با کمبود نیروی ماهر مواجه باشد و یک فعالیت خانگی به دلیل نبود شبکه فروش نتواند توسعه پیدا کند. تزریق تسهیلات به هر سه، بدون تشخیص این تفاوت‌ها، نه فقط اثربخشی محدودی دارد، بلکه می‌تواند بدهی کسب‌وکار را نیز افزایش دهد.
در مقابل، اگر زنجیره اقتصادی منطقه ترسیم شده باشد، تامین مالی می‌تواند دقیقا به گلوگاه توسعه اختصاص یابد؛ تجهیز کارگاه، تامین سرمایه در گردش، ایجاد شبکه توزیع، توسعه بازارچه، اتصال تولیدکنندگان خرد یا تکمیل حلقه‌ای که تاکنون در منطقه وجود نداشته است.
تکمیل زنجیره ارزش فقط با سیاست دولت رخ نمی‌دهد. اصناف، کسبه، کارگاه‌های کوچک، استادکاران، مراکز مهارتی، شبکه‌های توزیع، نهادهای مالی خرد و مجموعه‌های محلی باید بخشی از فرایند باشند. هدف این نیست که یک ساختار اداری تازه ایجاد شود؛ بلکه باید بازیگران پراکنده‌ای را که هم‌اکنون در اقتصاد محلی حضور دارند به یکدیگر متصل کرد.
در چنین الگویی، حتی سیاست‌های بیمه‌ای و ایمنی کار نیز با توسعه اقتصادی ارتباط پیدا می‌کنند. اگر تعداد زیادی از شاغلان یک زنجیره در مشاغل غیررسمی فعالیت می‌کنند، توسعه آن زنجیره بدون ایجاد مسیر تدریجی برای پوشش بیمه‌ای و ارتقای استانداردهای کار، به معنی تکثیر اشتغال آسیب‌پذیر خواهد بود. بنابراین هدف نباید فقط افزایش تعداد شاغلان باشد؛ بلکه باید کیفیت و پایداری اشتغال نیز ارتقا پیدا کند.
مهم‌ترین تغییر شاید در شیوه ارزیابی سیاست اشتغال باشد. موفقیت را نباید صرفا با تعداد وام‌های پرداخت‌شده، دوره‌های آموزشی برگزارشده یا مجوزهای صادرشده سنجید. پرسش‌های مهم‌تر این‌هاست؛ چند حلقه مفقوده در اقتصاد محلی تکمیل شده است؟ چند بنگاه به شبکه‌ای پایدار از تامین و بازار متصل شده‌اند؟ چه مقدار از مهارت‌آموزی به اشتغال واقعی منتهی شده است؟ چه تعداد شغل از حالت غیررسمی و آسیب‌پذیر به اشتغالی باثبات‌تر تبدیل شده‌اند؟
اگر سیاست اشتغال از این زاویه بازطراحی شود، محله دیگر صرفا محل سکونت نیروی کار نیست؛ بلکه به واحدی برای شناخت اقتصاد، کشف ظرفیت‌ها و طراحی مداخله تبدیل می‌شود. در این چارچوب، سیاستگذار به‌جای آنکه از بالا تصمیم بگیرد چه شغلی باید ایجاد شود، ابتدا می‌بیند اقتصاد واقعی منطقه چگونه کار می‌کند و سپس به تکمیل حلقه‌های مفقود آن کمک می‌کند.
تغییر از «اشتغال‌زایی پراکنده» به «توسعه زنجیره ارزش محلی» شاید همان حلقه‌ای باشد که می‌تواند سیاست اشتغال را از توزیع منابع به سمت ساختن ظرفیت اقتصادی پایدار حرکت دهد.