وزارت نیرو مانع واقعی‌سازی بهای برق؛ دولت و نیروگاه‌ها در نرخ مبنا توافق کنند

اقتصاد معاصر-شاهد نجاتی: صنعت برق ایران طی دو دهه اخیر با مجموعه‌ای از چالش‌های ساختاری و سیاستی از جمله تثبیت قیمت‌ها و افت سرمایه‌گذاری تا انحصار تصمیم‌گیری و بدهی‌های سنگین نیروگاه‌ها مواجه بوده است. نتیجه این روند، شکل‌گیری چالش مزمن در تامین انرژی و فشار بر بخش تولید است؛ سیاست‌های نادرست، نوسانات شدید نرخ ارز، نبود رقابت واقعی در بازار تجهیزات برقی و تاخیرهای طولانی در پرداخت مطالبات نیروگاه‌ها، همگی باعث کاهش انگیزه سرمایه‌گذاران و توقف توسعه زیرساخت‌ها شده‌اند. 

در این شرایط، مقاومت وزارت نیرو در برابر ایجاد نهاد تنظیم‌گر مستقل و بی‌توجهی به واقعی‌سازی قیمت برق، مسیر اصلاحات را مسدود کرده است. بدهی ارزی بیش از ۳ میلیارد دلاری نیروگاه‌ها به صندوق توسعه ملی، توقف پرداخت تسهیلات جدید و عقب‌ماندگی در احداث نیروگاه‌های جدید، تصویر روشنی از این مشکل ارائه می‌دهد. برای بررسی این چالش‌ها و ارزیابی راهکارهای خروج از بحران، با آرش نجفی، رئیس کمیسیون انرژی اتاق بازرگانی ایران گفت‌وگو کردیم که در ادامه می‌خوانید. 

امروز بحران برق در کشور به نظر شما ریشه در کمبود سرمایه‌گذاری دارد یا سوءمدیریت ساختاری؟ 

ریشه بحران امروز برق را باید هم در کمبود سرمایه‌گذاری و هم در سوءمدیریت جست‌وجو کرد اما نقطه شروع این زنجیره مشکلات به سال ۱۳۸۳ برمی‌گردد؛ زمانی که مجلس وقت قانونی را به‌ عنوان «هدیه به مردم ایران» تصویب کرد که بر اساس آن قیمت برق تثبیت شد. در ظاهر، این تصمیم برای حمایت از مردم بود اما در عمل، انگیزه سرمایه‌گذاران بخش برق و نیرو را به‌ تدریج از بین برد. 

آمارهای سرمایه‌گذاری گویای این واقعیت است؛ حجم سرمایه‌گذاری که در برنامه چهارم پیشرفت وجود داشت، در برنامه پنجم به یک‌دهم و در برنامه ششم به نصف برنامه پنجم کاهش یافت؛ یعنی نسبت به برنامه چهارم، سرمایه‌گذاری به یک‌بیستم رسید. وقتی چنین سقوطی در سرمایه‌گذاری رخ دهد، طبیعی است که بخش خصوصی انگیزه‌ای برای ورود به عرصه تولید برق نداشته باشد. 

در سال ۱۳۹۴ فرصتی ایجاد شد که دولت با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، به بخش خصوصی و خصولتی‌ها تسهیلات ارزی برای احداث نیروگاه داد. تعدادی نیروگاه هم ساخت و وارد مدار شد اما نوسانات شدید نرخ ارز خیلی زود همه را زیان‌ده کرد. نیروگاه‌داری که با نرخ ارز ۳۸۰۰ یا ۴۲۰۰ تومانی سرمایه‌گذاری کرده بود، ناگهان با جهش نرخ به ۷۰۰۰ تومان و بالاتر مواجه شد. بازپرداخت چنین بدهی‌ با افزایش دو برابری تعهدات، عملا غیرممکن بود. 

مشکل فقط نرخ ارز نبود؛ ساختار انحصاری وزارت نیرو که کنترل کامل تولید، خرید، فروش، قیمت‌گذاری و زمان پرداخت وجه برق را در دست دارد هم مانع مهمی شد. نیروگاه‌ها مجبور بودند برق خود را به وزارت نیرو بفروشند، بدون امکان فروش آزاد و پول خود را هم با تاخیر یک تا سه ساله دریافت می‌کردند. این تاخیرها در شرایط تورم و جهش ارزی، توان مالی نیروگاه‌داران را به‌ شدت تضعیف کرد. 

در کنار این، سیاست‌های محدودکننده بر واردات کالاهای استاندارد و تکنولوژی‌های روز، فضای انحصاری برای برخی تولیدکنندگان داخلی ایجاد کرد که محصولات پرمصرف و کم‌کیفیت را به بازار عرضه کردند. مصرف برق بالا رفت و عرضه نتوانست پاسخگوی تقاضا باشد. حتی شواهدی وجود دارد که تثبیت قیمت برق در سال ۱۳۸۳ بی‌ارتباط با فراهم شدن زمینه فعالیت ماینرها در کشور نبوده است. این مجموعه عوامل از تصمیمات اشتباه در قیمت‌گذاری و سیاست‌گذاری گرفته تا ضعف مدیریت، انحصار و نبود نهاد تنظیم‌گر مستقل باعث شد تا سرمایه‌گذاران واقعی از صنعت برق فاصله بگیرند، توسعه نیروگاه‌ها متوقف شود و بحران برق به شکلی ساختاری و مزمن در کشور ریشه بدواند. 

بدهی دولت به نیروگاه‌ها چگونه ایجاد شده و راهکار شما چیست؟ رقم دقیق بدهی را هم بفرمایید. 

امروز نیروگاه‌های کشور بیش از ۳ میلیارد دلار به صندوق توسعه ملی بدهکارند؛ بدهی‌ که ریشه آن در تسهیلات ارزی سال ۱۳۹۴ است. آن زمان دولت با هدف توسعه ظرفیت تولید برق، از محل صندوق توسعه ملی ارز با نرخ‌های ۳۸۰۰ و ۴۲۰۰ تومانی در اختیار بخش خصوصی و خصولتی‌ها قرار داد تا نیروگاه احداث کنند. این نیروگاه‌ها هم ساخته و وارد مدار شدند اما جهش ناگهانی نرخ ارز به ۷۰۰۰ تومان و بالاتر، بازپرداخت را دو برابر و عملا غیرممکن کرد. 

مشکل با ساختار انحصاری وزارت نیرو تشدید شد؛ نیروگاه‌ها مجبور بودند برق را فقط به این وزارتخانه بفروشند، آن هم با قیمت ثابت و بدون بازار آزاد. وزارت نیرو نیز وجه را با تاخیر یک تا سه ساله پرداخت می‌کرد. در این فاصله، نرخ ارز چندین برابر می‌شد و ارزش واقعی دریافتی نیروگاه‌ها نصف یا حتی کمتر از نصف می‌گردید. 

به‌ تدریج فاصله‌ای معنادار بین نرخ ارز زمان دریافت تسهیلات و نرخ روز ایجاد شد که امروز به بدهی ارزی ۳ میلیارد دلاری رسیده و صندوق توسعه ملی را نیز قفل کرده است. این قفل‌شدگی به این معناست که صندوق به‌ دلیل انباشت معوقات، دیگر قادر به اعطای تسهیلات جدید برای احداث نیروگاه نیست و توسعه ظرفیت متوقف مانده است. 

دولت و نیروگاه‌ها بر سر یک نرخ مبنا به توافق برسند

راه‌حل پیشنهادی ما در اتاق بازرگانی این است که دولت و نیروگاه‌ها بر سر یک نرخ مبنا به توافق برسند؛ بدهی ارزی بر اساس این نرخ تسویه شود و مابه‌التفاوت با نرخ روز به‌ عنوان بدهی ریالی محاسبه و پنج سال برای پرداخت آن مهلت داده شود. در مقابل، نیروگاه‌ها بتوانند ۱۰ تا ۱۵ درصد برق خود را در بازار آزاد عرضه کنند تا بخشی از نقدینگی لازم را برای بازپرداخت بدهی‌ها تامین کنند؛ این مدل می‌تواند هم قفل صندوق توسعه ملی را باز کند و هم به نیروگاه‌داران امکانی دهد تا از فشار مالی خارج شوند و مجددا وارد مسیر توسعه ظرفیت تولید برق شوند. 

چرا قیمت برق متناسب با تورم افزایش نیافته است؟ 

قیمت برق در ایران سال‌هاست متناسب با تورم رشد نکرده و این موضوع ریشه در یک سیاست‌گذاری اشتباه در سال ۱۳۸۳ دارد؛ زمانی که مجلس وقت با هدف حمایت از مردم، قانون تثبیت قیمت برق را تصویب کرد. این اقدام، انگیزه سرمایه‌گذاری در صنعت برق را به‌ تدریج از بین برد و باعث شد حجم سرمایه‌گذاری در برنامه‌های پیشرفت به یک‌بیستم برنامه چهارم کاهش پیدا کند. 

وزارت نیرو مانع اصلی واقعی‌سازی قیمت برق

در ده سال گذشته، تقریبا همه کالاهای اساسی بین ۳۰۰ تا ۲۱۰۰ درصد گران شده‌اند اما نرخ خرید برق از نیروگاه‌ها تقریبا ثابت مانده است. وزارت نیرو با انحصاری که بر تولید، خرید، فروش و قیمت‌گذاری برق دارد، مانع اصلی واقعی‌سازی قیمت بوده است. این انحصار نه‌ فقط قیمت را غیرواقعی نگه داشته، بلکه پرداخت‌ها را هم با تاخیرهای یک تا سه ساله انجام داده و توان مالی نیروگاه‌ها را به‌ شدت تضعیف کرده است. 

در دنیا، این مشکل با ایجاد «نهاد تنظیم‌گر مستقل» حل می‌شود؛ نهادی که بتواند قیمت‌ها را متناسب با واقعیت‌های اقتصادی و هزینه تولید برق تعیین کند. نمونه موفق آن در ایران، شرکت مخابرات است که با وجود داشتن نهاد تنظیم‌گر، کمترین چالش قیمتی را دارد. اگر چنین نهادی برای برق ایجاد می‌شد، می‌توانستیم قیمت را به‌ صورت تدریجی و منطقی واقعی کنیم، بدون آنکه شوک ناگهانی به مصرف‌کننده وارد شود. 

شما درباره مقاومت وزارت نیرو در ایجاد نهاد تنظیم گر مستقل گفتید این مقاومت به نفع چه کسی یا چه گروهی است؟ نهاد تنظیم‌گر مستقل اگر تشکیل شود برای رفع بحران برق باید چه کند؟ 

مقاومت وزارت نیرو در برابر ایجاد «نهاد تنظیم‌گر مستقل» پیش از هر چیز به نفع خود این وزارتخانه و حلقه‌های مرتبط با آن است؛ زیرا حفظ وضعیت موجود به معنای تداوم یک انحصار مطلق در تولید، خرید، قیمت‌گذاری، توزیع و پرداخت وجه برق است. وقتی همه این فرآیند در یک مجموعه متمرکز باشد، هم امکان پاسخ‌گویی واقعی از بین می‌رود و هم می‌توان بدون فشار نهاد ناظر، سیاست‌های تثبیت قیمت و تاخیر در پرداخت‌ها را ادامه داد؛ حتی اگر این سیاست‌ها به زیان صنعت و اقتصاد ملی باشد. 

در عمل، این انحصار نه‌ فقط انگیزه سرمایه‌گذاری را از بین برده، بلکه باعث شده نیروگاه‌داران که با تسهیلات ارزی و تعهدات دلاری فعالیت خود را آغاز کرده‌اند، با نرخ‌های خرید ریالی ثابت و پرداخت‌های چندساله، توان مالی‌شان را از دست بدهند. طبیعی است که هر گروه یا نهادی که از این ساختار منتفع می‌شود، تمایل دارد ایجاد یک نهاد مستقل که این چرخه را شفاف و رقابتی کند، به تعویق بیفتد.

اقداماتی که نهاد تنظیم‌گر باید انجام دهد 

اگر نهاد تنظیم‌گر برق تشکیل شود، نخستین اقدامش باید اصلاح سازوکار قیمت‌گذاری باشد؛ یعنی تعیین نرخ خرید و فروش برق بر اساس واقعیت‌های اقتصادی و هزینه تمام‌شده، با در نظر گرفتن منافع تولیدکننده و مصرف‌کننده. اقدام دوم، تعیین اولویت‌بندی در تخصیص برق است تا صنایع مولد و اشتغال‌زا در زمان کمبود، در اولویت حفظ تولید باشند. سوم، تعریف قواعد شفاف برای ورود و خروج سرمایه و تضمین بازگشت سرمایه‌گذاران است؛ به‌ ویژه از طریق اجازه فروش درصدی از برق در بازار آزاد یا بورس انرژی. همچنین این نهاد باید زمان‌بندی و انضباط مالی در پرداخت‌ها را الزام‌آور کند؛ به‌ گونه‌ای که نیروگاه‌دار بداند مطالباتش در چه تاریخی و با چه ارزش واقعی پرداخت می‌شود. در نهایت، با ایجاد یک چارچوب رقابتی واقعی، بسیاری از سرمایه‌گذاران و فعالان اقتصادی که در سال‌های اخیر از صنعت برق فاصله گرفته‌اند، دوباره به این حوزه بازمی‌گردند و توسعه ظرفیت تولید شتاب می‌گیرد. 

به نظر شما خصوصی‌سازی واقعی در صنعت برق ایران امکان‌پذیر است یا ساختار فعلی جلوی آن را می‌گیرد؟ 

خصوصی‌سازی واقعی در صنعت برق ایران، در شرایط فعلی تقریبا غیرممکن است؛ چون ساختار حاکمیتی موجود و انحصار وزارت نیرو عملا فضا را برای رقابت آزاد بسته است. وقتی تولید، خرید، قیمت‌گذاری، توزیع و حتی زمان و شیوه پرداخت مطالبات همه در اختیار یک نهاد باشد، بخش خصوصی نه قدرت مانور دارد، نه امنیت سرمایه‌گذاری و نه پیش‌بینی‌پذیری برای بازگشت سرمایه. تجربه ۲۰ سال اخیر نشان داده که قوانین و سیاست‌هایی مانند تثبیت قیمت برق از سال ۱۳۸۳، عملا انگیزه سرمایه‌گذاری را از بین برده‌اند. حجم سرمایه‌گذاری در برنامه‌های پیشرفت از برنامه چهارم تا ششم به یک‌بیستم کاهش یافته و حتی در دوره‌ای که صندوق توسعه ملی تسهیلات ارزی برای احداث نیروگاه داد، جهش نرخ ارز و محدودیت فروش برق به بازار آزاد، بسیاری از سرمایه‌گذاران را دچار زیان سنگین کرد.

نقش انرژی تجدیدپذیر در حل بحران برق را چقدر واقعی و چقدر شعاری می‌دانید؟

انرژی‌های تجدیدپذیر بدون تردید بخشی از راه‌حل بحران برق هستند اما نه به آن اندازه‌ای که بعضا در سخنرانی‌ها و برنامه‌ها به‌ صورت شعاری مطرح می‌شود. تجربه جهانی نشان می‌دهد که حتی کشورهایی که سرمایه‌گذاری وسیع و فناوری پیشرفته در این حوزه دارند، در بهترین حالت ۱۰ تا ۱۵ درصد از سبد برق خود را از تجدیدپذیرها تامین می‌کنند. بنابراین، تجدیدپذیرها می‌توانند مکمل خوبی باشند اما جایگزین تولید برق پایدار حرارتی یا سیکل ترکیبی نمی‌شوند. 

در ایران، مشکل اصلی این است که توسعه تجدیدپذیرها به جای اینکه با محوریت بخش خصوصی و در یک فضای رقابتی انجام شود، به یک پروژه دولتی تبدیل شده است. دولت به‌ جای ایجاد بستر و مشوق برای سرمایه‌گذاری، خودش به رقیب بخش خصوصی تبدیل شده، از صندوق توسعه ملی و منابع عمومی تسهیلات گرفته و نیروگاه ساخته است. این واحدها معمولا با هزینه بالاتر و مدل مالی غیررقابتی اجرا می‌شوند و در نهایت یا به بانک‌ها واگذار می‌شوند که سابقه خوبی در نگهداری صنایع ندارند یا در دست دولت باقی می‌مانند. 

چالش دیگر این است که سرمایه‌گذاران بخش خصوصی به دلیل نوسانات شدید نرخ ارز، تاخیر طولانی در پرداخت‌ها و نبود امکان فروش آزاد برق، توان ورود به این حوزه را از دست داده‌اند. در حالی که اگر وزارت نیرو و ساتبا سیاست‌گذاری را به سمت تضمین خرید منصفانه، امکان فروش بخشی از تولید در بازار آزاد و حمایت واقعی از فناوری‌های نو می‌بردند، بخش خصوصی می‌توانست با هزینه کمتر و بازدهی بالاتر این پروژه‌ها را اجرا کند. انرژی تجدیدپذیر برای ایران یک نیاز واقعی است اما اگر با این رویکرد دولتی و غیررقابتی ادامه پیدا کند، بیشتر جنبه نمایشی خواهد داشت و نقش موثر آن در حل بحران برق بسیار محدود می‌شود.