آسیب‌شناسی حقوقی بودجه‌ عمومی کشور

به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ مساله کسری بودجه در ایران طی ۵ دهه گذشته، همواره جزو اثرگذارترین متغیرهای ناکارایی نظام اقتصادی کشور محسوب می‌شود.

در بررسی و تحلیل این ابرچالش حکمرانی، محدود کردن عوامل آن صرفا به یک چارچوب اقتصادی، اولین خطای استراتژیک سیاست‌گذاری کشور است. بنابر اذعان صاحب‌نظران حوزه بودجه‌ریزی، کسری بودجه دارای ابعاد سیاسی، حقوقی، اداری و اقتصادی است. بدین جهت در این گزارش، آسیب‌شناسی حقوقی بودجه‌ عمومی را در مراحل تدوین آن در دولت و سپس تصویب در مجلس شورای‌ اسلامی تشریح کرده‌ایم. 

تهیه و تنظیم لایحه بودجه 

نقطه شروع بودجه در نظام مدیریت مالی بخش‌ عمومی (PFM)، تهیه و تنظیم لایحه بودجه در قوه مجریه کشور است. بر اساس قوانین و مقررات مالی و عمومی، سازماندهی تدوین لایحه بودجه به‌ شرح ذیل خواهد بود: 

مورد اول: در یک فرآیند از بالا پایین، سازمان برنامه و بودجه به واسطه تفویض اختیارات لازم از سوی رئیس‌ جمهور، منابع‌ کل موجود برای تامین هزینه‌های دولت در سال آینده را در کنار سقف هزینه‌های سالانه برای بخش‌های مختلف ذی‌نفع از بودجه پیش‌بینی و تعیین خواهد کرد و بلافاصله آن‌ها را از طریق رئیس‌ جمهور به‌ تمامی وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی ابلاغ می‌کند. 

مورد دوم: در یک فرآیند از پایین به بالا، تهیه و تدوین برنامه‌های هزینه‌ای توسط وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها با توجه به سقف اعلام‌شده از سوی رئیس دولت صورت می‌پذیرد. 

مورد سوم: ایجاد هماهنگی و سازگاری برای رسیدن به تفاهم بین دو فرآیند فوق در سطوح‌عالی دولت. 

متاسفانه طی بررسی بودجه در هیات دولت، ارکان اصلی تیم اقتصادی (سازمان برنامه و بودجه کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی) در برابر دستگاه‌های اجرایی در اقلیت هستند. در این شرایط به‌ احتمال زیاد، پیشنهادهای اصلاحی که حاوی اعمال صرفه‌جویی در هزینه‌ها باشد، رای کافی به دست نمی‌آورد. با این حال از طرف دیگر پیشنهادهای غیرمنطقی در افزایش بودجه، معمولا با ائتلاف دستگاه‌های اجرایی همراه‌ شده و به تصویب هیات دولت خواهد رسید. 

سازمان برنامه و بودجه کشور نیز در فرآیند تلفیق بودجه پیشنهادی دستگاه‌ها، با وجود اختیارات قانونی (مندرج در ماده ۱۳ قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱)، به‌ منظور ایجاد تغییرات و تعدیل‌ پیشنهادات دستگاه‎‌های اجرایی اما نمی‌تواند برای تضمین تصویب بودجه پیشنهادی سازمان برنامه در هیات دولت، آن را به‌ نحوی تلفیق کند که منجر به مخالفت وزرا شود؛ چون این امر ریسک عدم تصویب بودجه پیشنهادی سازمان برنامه در هیات وزیران را بالا برده یا با تغییرات گسترده‌ و غیرقابل قبول درهیات وزیران به تصویب خواهد رسد. 

طبق گزارش تفریغ بودجه ۱۴۰۲ دیوان محاسبات، یک‌سوم احکام قانون بودجه ۱۴۰۲ فاقد عملکرد بوده‌اند. قطعا کوتاهی و اشتباه مقامات دستگاه‌های اجرایی در این معضل، به‌ شدت موثر است. در نتیجه باید بررسی شود که این ردیف‌های بودجه‌ای در چه سازوکار معیوبی مورد پیشنهاد و تصویب قرار گرفته‌اند؟ به‌ نظر می‌رسد برای وضع ضمانت اجرایی لازم به‌ منظور جلوگیری از این رفتار غیرمسؤولانه مقامات در پیش‌بینی منابع و هزینه‌های عمومی، در قوانین جاری کشور بازنگری به عمل آید. 

رسیدگی و تصویب بودجه 

بر اساس اصل ۳۰ قانون اساسی، بودجه در مجلس مورد رسیدگی و تصویب قرار می‌گیرد. ترتیب رسیدگی و تصویب لایحه بودجه مطابق با اصل ۶۳ قانون اساسی در آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی تعیین‌تکلیف شده است. به‌ اذعان نمایندگان ادوار مجلس، نمایندگان قوه مقننه در رسیدگی و تصویب بودجه با دوگانگی بین منافع فردی (منافع همسو با پیشبرد اهداف شخصی یا حزبی خود یا خدمت به موکلان حوزه انتخابیه خویش) و منافع ملی قوه مقننه برای وضع قوانین صحیح و منسجم روبه‌رو هستند که با توجه به نظام انتخاباتی اکثریت‌محور کشور، معمولا رویکرد خرد نمایندگان (منافع فردی) در اولویت قرار خواهد گرفت. 

تجربه‌های تاریخی حاکی از تمایل قوه مقننه به ورود در امور جزئی بودجه و توسعه دامنه قانون‌گذاری در سطوح پایین بودجه‌های سالیانه است؛ در حالی که قوه مجریه همواره به دنبال کسب اختیارات بیشتر برای مدیریت و انطباق مصوبات قانونی با واقعیت‌های اجرایی است. بر ساختار تصمیم‌گیری کشور پوشیده نیست که انعطاف‌پذیری زیاد بودجه به معنای تضعیف پاسخگویی و گسترش زمینه فساد خواهد بود و افزایش مراحل کنترل و دخالت در جزئیات، مانع بروز توانایی‌های اجرایی مدیران خواهد شد. در این زمینه می‌توانیم از کشورهای توسعه‌یافته‌ای همچون فرانسه، آلمان، ژاپن، انگلیس و آمریکا الگوگیری کنیم. در نظام مدیریت‌ مالی بخش‌ عمومی این کشورها، بر تفکیک تخصیص‌های بودجه‌ای در درون سازمانه‌ عمومی ذیل دولت، تاکیدات ویژه‌ای شده‌ است. 

در این راستا باید اظهار داشت، آنچه در عمل اتفاق می‌افتد، تفویض صلاحیت گسترده مجلس در تصویب بودجه به کمیسیون تلفیق و چه‌بسا هیات رئیسه آن است و صحن مجلس صرفا به صورت ضمنی و بدون آگاهی کافی، بودجه را تصویب می‌کند. در نتیجه برخلاف نظرات تفسیری شورای نگهبان، تغییرات گسترده در سقف ارقام بودجه توسط نمایندگان باعث بر هم خوردن تعادل بودجه و بعضا تحمیل تکلیف قانونی غیر قابل‌ اجرا به دولت می‌شود و انسجام بودجه‌ عمومی را به هم خواهد زد. 

شوربختانه همچنین گاهی اوقات مشاهده می‌شود که قاعده تصویب بودجه در دو مرحله (ابتدا تصویب منابع و سپس تصویب اعتبارات هزینه‌ای)، در هنگام بررسی بودجه در کمیسیون تلفیق رعایت نمی‌شود و پدیده زد و بندهای پارلمانی برای افزایش هزینه‌ها یا همان پدیده «نان به هم قرض دادن» در مقیاسی کوچک‌تر نسبت به صحن مجلس شورای اسلامی در کمیسیون تلفیق انجام می‌شود. 

بر اساس بررسی‌‌های به عمل آمده، ساختارهای کلان حقوقی حکمرانی کشور در قوانین محاسبات عمومی، احکام دائمی برنامه‌های پنج‌ساله پیشرفت، برنامه و بودجه نیازمند بازنگری و اصلاحات اساسی است.