۱۰:۰۰ ۱۴۰۴/۰۵/۳۱
در گفت‌وگوی تفصیلی با یک پژوهشگر حوزه بودجه و مالی مطرح شد
لزوم بازنگری در ساختار و کارکرد شرکتهای دولتی
یک پژوهشگر حوزه بودجه و مالی گفت: امروز تعریف ما از شرکتهای دولتی نیازمند بازنگری جدی است. وقتی دولت دقیقا مشخص نمی‌کند که از هر شرکت انتظار سودآوری دارد یا ارائه خدمات عمومی، هم سنجش عملکرد دچار اختلال می‌شود و هم پاسخگویی مدیران بی‌معنا خواهد بود.
به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ امروزه شرکتهای دولتی نقش بسیار مهم و تعیین‌کننده‌ای در نظام حکمرانی اقتصادی کشور پیدا کرده‌اند. در هر سیاست کلان اقتصادی و بودجه‌ای، می‌توان ردپایی از شرکتهای دولتی کشف کرد. شرکتهای دولتی برخی از گلوگاه‌های تجاری کشور را نیز تسخیر کرده‌اند و امکان فعالیت شفاف و کارآمد بخش خصوصی را سلب کرده‌اند.
سهم بودجه شرکتهای دولتی از بودجه کل کشور در سال ۱۴۰۴ به ۵۶ درصد رسیده است. همچنین بررسی شواهد موجود حاکی از آن است که شرکتهای دولتی در بسیاری از کشورها دارای نقش برجسته‌ای بوده و حتی برخی تبدیل به بازیگران مهمی در عرصه جهانی شده‌اند. بررسی پدیده شرکتهای دولتی در گام اول، نیاز به شناخت، اطلاعات بنیادی و تحلیل مبانی دارد. در همین رابطه با حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و مالی گفت‌وگو کردیم که مشروح آن را در ادامه می‌خوانید.
تعریف دقیق شرکت دولتی چیست و چه تفاوتی با «بنگاه دولتی» دارد؟ آیا تعاریف بین‌المللی با تعریف ایران متفاوت است؟
در نظام حقوقی ایران «شرکت دولتی» با محوریت مفهوم مالکیت تعریف شده است. در ماده (۴) قانون محاسبات عمومی مصوب سال ۱۳۶۶، شرکت دولتی این‌گونه تعریف می‌شود که «واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد می‌شود یا به حکم قانون یا دادگاه صالح ملی یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از ۵۰ درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری شرکتهای دولتی ایجاد شود، مادامی که بیش از ۵۰ درصد سهام آن متعلق به شرکتهای دولتی است، شرکت دولتی تلقی می‌شود.»
۲۰ سال پس از قانون محاسبات عمومی، در ماده (۴) قانون مدیریت خدمات کشوری تعریف دیگری از شرکتهای دولتی ارائه شد. در این قانون، شرکت دولتی را «بنگاه اقتصادی که به موجب قانون برای انجام قسمتی از تصدی‌های دولت به موجب سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری جزء وظایف دولت محسوب می‌شود، ایجاد شده و بیش از ۵۰ درصد سرمایه و سهام آن متعلق به دولت است. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی و شرکتهای دولتی ایجاد شده، مادامی که بیش از ۵۰ درصد سهام آنها متعلق به واحدهای سازمانی مذکور باشد، شرکت دولتی است.» در نظر گرفته است.
از لحاظ تفاوت شرکت دولتی با بنگاه دولتی باید اظهار داشت، بنگاه دولتی مفهوم گسترده‌تری است و شامل واحدهای غیرشرکتی مانند موسسات انتفاعی وابسته به دولت (بدون ساختار سهامی) نیز می‌شود. در حالی که شرکت دولتی دارای ساختار حقوقی شرکتی (مثلا سهامی عام یا خاص) و ترازنامه مستقل است.
تعاریف بین‌المللی نهادهایی چون بانک جهانی با تعریف رسمی ایران از شرکت دولتی، تفاوت‌های محسوسی دارد. آنها بر مفهوم «کنترل دولت» تاکید دارند و مساله مالکیت در اولویت‌های بعدی قرار می‌گیرد. از نظر این استانداردهای بین‌المللی، اگر دولت در یک شرکت کمتر از ۵۰ درصد سهام داشته باشد اما از طریق انتصاب هیات مدیره یا سهام ممتاز، کنترل شرکت را در دست بگیرد، آن شرکت دولتی محسوب می‌شود.
عدم وجود قاعده‌ای به نام سهامداری غیرمستقیم در ایران
در ادبیات‌جهانی، سهامداری غیرمستقیم (مالکیت دولت از طریق شرکتهای دیگر) نیز مورد اجماع سیاست‌گذاران است اما در ایران به صورت رسمی و حقوقی چنین قاعده‌ای وجود ندارد.
به طور مثال ترکیب سهامداران عمده شرکتهای توزیع برق استانی به نحوی است که ۴۰ درصد سهام آنها متعلق به شرکت دولتی توانیر و ۶۰ درصد باقی‌مانده سهام نیز متعلق به شرکت غیردولتی سرمایه‌گذاری صنایع برق و آب (صبا) است. بر این اساس، از آنجایی که دولت مستقیما مالک ۴۰ درصد سهام شرکتهای مذکور است، این شرکت‌ها دولتی تلقی نمی‌شوند. از سوی دیگر، ۴۹.۹۹ درصد سهام شرکت صبا متعلق به شرکت دولتی ساتکاب است. به این ترتیب اگر میزان سهام غیرمستقیم دولت در شرکتهای توزیع برق استانی (از طریق شرکت صبا) را محاسبه کنیم به عددی حدود ٣٠ درصد می‌رسیم که با اضافه کردن آن به ۴۰ درصد سهام مستقیم، مجموع سهام مستقیم و غیرمستقیم دولت در این شرکت‌ها به عدد ٧٠ درصد بالغ می‌گردد. این به معنای آن است با فرض ملاک قراردادن سهامداری مستقیم و غیرمستقیم دولت، شرکتهای توزیع برق استانی، دولتی محسوب خواهند شد.
مهم‌ترین دلایل و انگیزه‌های تاسیس شرکتهای دولتی چیست؟ آیا این دلایل در شرایط کنونی ایران نیز کاربرد دارند؟
با بررسی سیر نظامات اقتصادی و مالی بخش عمومی جهان در ۱۰۰ سال اخیر می‌توان دلایل و انگیزه‌های مهمی که در ادامه عرض می‌کنم، برای تاسیس و فعالیت شرکتهای دولتی برشمرد:
۱. دلایل سیاسی و ایدئولوژیک: این انگیزه‌ها بیشتر مربوط به تفکرات سوسیالیستی بوده که پس از جنگ جهانی دوم نقش مهمی در برنامه‌های ملی کردن بنگاه‌ها در کشورهای غربی نیز داشته است. پشتوانه نظری این برنامه‌های ملی‌سازی بر این اساس بود که بزرگ کردن دارایی‌ها و فعالیت‌های عمومی می‌تواند راه را برای بازتوزیع اساسی قدرت در جامعه باز کند یا به عبارتی دیگر به ایجاد یک تعادل اقتصادی_اجتماعی جدید که مبتنی‌بر قدرت کمتر سرمایه خصوصی و قدرت بالاتر نیروی کار باشد، کمک کند.
۲. دلایل اجتماعی: انگیزه‌هایی مانند دستیابی به اشتغال کامل، ایجاد شرایط کاری بهتر برای‌نیروی کار و بهبود روابط صنعتی جزو مهم‌ترین دلایل اجتماعی هستند. یک مثال خوب برای درک چنین انگیزه‌هایی، وضعیت شرکتهای دولتی در اتریش طی دهه‌های ۱۹۶۰ و ١٩٧٠ میلادی است؛ زمانی که شرکتهای دولتی این کشور با همه توان در مقابل کاهش نیروی انسانی مقاومت می‌کردند. در همین زمینه جمله مشهوری از صدراعظم وقت اتریش آقای کریسکی در همان برهه زمانی نقل شده که می‌گوید: «من کسری بودجه چند میلیارد دلاری را به بیکاری چند هزار نفری ترجیح می‌دهم.»
۳. دلایل اقتصادی: این دلایل جزء اصلی‌ترین انگیزه‌های ایجاد شرکتهای دولتی هستند. انگیزه‌های اقتصادی متعددی برای ایجاد شرکتهای دولتی وجود دارد که مشهورترین آنها، تلاش برای جبران شکست بازار است. به بیان دیگر، هنگامی که شکست بازار به دلایلی همچون وجود آثار خارجی، وجود کالای عمومی و نقص اطلاعات رخ می‌دهد، ورود دولت به فعالیت اقتصادی نه فقط قابل پذیرش، بلکه ضروری است. مثلا انحصارات طبیعی مانند مخابرات، آب، برق و مانند این‌ها جزو این‌گونه فعالیت‌های اقتصادی دولت برشمرده می‌شوند. بدون شک این موارد نیز مستلزم ورود دولت برای حصول اطمینان از عادلانه بودن قیمت‌ها، کیفیت مناسب و عرضه کافی است که گاهی اوقات به شکل ورود مستقیم به فعالیت اقتصادی یا تنظیم‌گری صورت می‌پذیرد.
گروه دیگری از انگیزه‌های اقتصادی، کمک به توسعه اقتصادی در مناطق کمتر توسعه‌یافته یا تحریک رشد در بخش‌های استراتژیک است. در این حالت، شرکتهای دولتی مامور به اتخاذ تصمیماتی هستند که لزوما با معیار سودآوری قابل توجیه نیست و به همین دلیل وجود این شرکت‌ها قابل پذیرش خواهد بود. دامنه فعالیت‌های ناشی از این گروه از انگیزه‌ها بسیار گسترده است؛ به عنوان مثال می‌توان به احداث زیرساخت‌هایی مانند راه‌های برون‌شهری و راه‌آهن و غیره از طریق شرکتهای دولتی اشاره کرد. همچنین همانند کشورهای ایتالیا، اسپانیا و فرانسه، ورود دولت ممکن است برای حصول اطمینان از تامین ارزان مواد اولیه لازم برای رشد اقتصاد در صنایع اساسی مانند آهن و فولاد باشد. سومین گروه از انگیزه‌های اقتصادی، کمک دولت برای نجات بنگاه‌هایی است که به دلیل بحران‌های مالی و اقتصادی قادر به ادامه فعالیت نیستند. چنین کمک‌هایی اغلب به واحدهای بزرگ‌مقیاس که دغدغه‌های اجتماعی ناشی از بیکاری نیروی انسانی آنها جدی است، انجام می‌شود. به عنوان مثال می‌توان به ملی‌سازی موقت شرکتهای رولزرویس و جگوار در انگلیس درطول دهه ١٩٧٠ اشاره کرد.
اهداف متناقض در ایران
در ایران نیز همزمان برخی شرکتهای دولتی (مثل ایران‌ایر) با اهداف متناقضی روبه‌رو هستند. از یک‌سو انتظار سودآوری دارند و از طرف دیگر موظف به ارائه خدمات ارزان‌قیمت یا اشتغال‌زایی بی‌ضابطه هستند. این دوگانگی باعث کاهش کارایی و افزایش بار مالی بر دولت می‌شود. در نتیجه می‌توان بیان کرد، این انگیزه‌هایی که عرض کردم در خیلی از مواقع در رابطه با شرکتهای دولتی کشورمان کاربرد و کارایی ندارد.
الان به اذعان خودتان تعریف فعلی شرکت دولتی نیاز به اصلاح دارد، در این مسیر دولت از چه ابزاری می‌تواند استفاده کند؟
درحال حاضر و با توجه به مبانی قانونی موجود، مهم‌ترین ابزاری که برای دولت می‌تواند مفید باشد، «طبقه‌بندی صحیح شرکتهای دولتی» است.
انواع این طبقه‌بندی‌ها را توضیح می‌دهید؟
براساس معیارهای گوناگون می‌توان طبقه‌بندی‌های متفاوتی برای شرکتهای دولتی عنوان کرد. اولین مورد، طبقه‌بندی برحسب مقیاس‌های کوچک، متوسط و بزرگ است که در بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های مختلفی در سال‌های اخیر به آنها اشاره شده است. استفاده از این طبقه‌بندی به شدت در موضوع تعیین حقوق و مزایای مدیران شرکتهای دولتی موثر است.
ملاحظات خاصی که برای این طبقه‌بندی وجود دارد
با وجود سادگی و سهولت استفاده از این نوع طبقه‌بندی، ملاحظات خاصی برای آن وجود دارد. نکته مهم در این طبقه‌بندی، تعیین معیارهایی برای تشخیص شرکتهای بزرگ از کوچک است. به عنوان مثال، حجم نیروی انسانی، حجم تولید و حتی شاخص‌هایی مانند گردش مالی، لزوما برای طبقه‌بندی شرکت‌ها کافی نیستند و باید از پارامترهایی مانند پیچیدگی و حساسیت در ارزیابی نهایی‌مان استفاده کرد. در نتیجه تعیین معیارهای تشخیص در این نوع از طبقه‌بندی تا حدی چالشی است. علاوه بر این، در نظر گرفتن همه شاخص‌ها و رسیدن به یک نتیجه و خروجی واحد مشکل‌آفرین خواهدبود، زیرا ممکن است یک شرکت از منظر یک معیار بزرگ و از منظر معیاری دیگر کوچک باشد. در این حالت، قطعا نیازمند وزن‌دهی به شاخص‌ها هستیم که تنظیم و تقسیم همین وزن‌ها نیز می‌تواند چالش‌برانگیز باشد.
لزوم به‌روزرسانی
مساله دیگر، لزوم به‌روزرسانی طبقه‌بندی در فواصل زمانی میان‌مدت (۲الی۴ساله) است، زیرا ممکن است شرکت‌ها در طول زمان بین این سه طبقه جابه‌جا شوند. البته دور از انتظار نیست که در این چارچوب، شرکت‌ها برای قرار گرفتن در طبقات مورد نظر خود به چانه‌زنی‌های مستمر بپردازند که سیاست‌گذاران کلان ما باید برای آن هم راهکارهایی ارائه دهند.
البته این نکاتی که عرض می‌کنم، به معنای رد کردن مطلق استفاده از این نوع طبقه‌بندی نیست، بلکه احتیاط در استفاده از آن و همچنین سنجش دقیق تناسب طبقه‌بندی با هدف، می‌بایست مورد توجه جدی قرار گیرد. در همین زمینه نیز، سنجش تناسب طبقه‌بندی با اهداف شرکت، می‌تواند موضوع ارزیابی جداگانه‌ای در نظر گرفته شود.
طبقه‌بندی در دو سطح
طبقه‌بندی دیگر شرکتهای دولتی که در بند «ب» ماده (١٣) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی پیش‌بینی شده، طبقه‌بندی در دو سطح «مادرتخصصی واصلی» و «فرعی» است. در این تقسیم‌بندی، شرکت مادرتخصصی یا اصلی، شرکتی است که سهامدار آن مستقیما دولت بوده و شرکت فرعی شرکتی است که سهامداران آن شرکتهای مادرتخصصی یا اصلی باشند. اگرچه این نوع طبقه‌بندی کاملا ضروری و مفید است، لیکن یکی از ایرادات طبقه‌بندی فوق عدم تمایز میان شرکتهای مادرتخصصی و شرکتهای اصلی است. به بیان دقیق‌تر، شرکت‌هایی که سهامدار آنها دولت بوده ولی هیچ شرکت زیرمجموعه‌ای ندارند، شرکت اصلی محسوب می‌شوند اما شرکتهای مادرتخصصی، برخلاف شرکتهای اصلی دارای شرکتهای زیرمجموعه هستند و با این اوصاف واضح است که شرکتهای مادرتخصصی با شرکتهای اصلی تفاوت‌های بنیادین دارند. از همین‌رو این طبقه‌بندی برای کامل‌تر شدن، نیاز به سه سطحی شدن دارد. یکی دیگر از نقاط ضعف این نوع طبقه‌بندی، عدم شمولیت و جایگاه‌یابی مناسب برای بانک‌ها و بیمه‌های دولتی است.
طبقه‌بندی بر حسب اهداف
آخرین طبقه‌بندی مرسوم و مهم‌ترین آن، طبقه‌بندی شرکت‌ها بر حسب اهداف است. در این نوع از طبقه‌بندی، شرکتهای دولتی بر حسب هدفی که دولت به عنوان مالک برای آنها تعیین می‌کند، دسته‌بندی می‌شوند. این اهداف عبارت از کسب حداکثر درآمد یا سود، دنبال نمودن یک هدف سیاستی خاص مانند تنظیم بازار، ارائه خدمات عمومی با کیفیت مورد انتظار (حتی به قیمت زیان‌دهی) و سایر اهدافی که برای یک شرکت قابل تصور خواهد بود، هستند.
باید توجه داشت که تعیین هدف برای تملک سهام یک شرکت توسط دولت به عنوان یک موضوع مستقل، فارغ از بحث طبقه‌بندی نیز قابل بررسی است. در برخی از کشورها، اهداف دولت از شرکت‌داری در اسنادی بالادستی تحت عنوان «سیاست‌های مالکیت دولتی» تهیه و منتشر می‌شود. در این اسناد اهداف کلی دولت از بنگاه‌داری، تشریح می‌گردد اما حتی اگر ضرورت چندانی برای مدون و مکتوب نمودن اهداف کلی دولت از شرکت‌داری قائل نباشیم، ضرورت شفاف نمودن اهداف مورد انتظار دولت از تاسیس و تملک هر یک از شرکتهای دولتی را نمی‌توان انکار کرد. شفاف نبودن این اهداف، اختلالات عمده‌ای را هم برای سنجش عملکرد شرکت از سوی عموم مردم و هم برای خود دولت به عنوان مالک و هم برای پاسخگویی مدیران شرکت‌ها ایجاد می‌کند. به عنوان مثال تا وقتی که مشخص نباشد دولت از یک شرکت انتظار کسب حداکثر سود دارد یا هدف دیگری را دنبال می‌کند، سنجش عملکرد شرکت با هر معیاری بی‌معنا خواهد بود.
بر این اساس، شفاف بودن اهداف تعیین‌‌شده برای هر یک از شرکتهای دولتی، چه در قالب یک طبقه‌بندی و چه در هر قالب دیگر، یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر است. به عنوان مثال نیز می‌توان از تعاریف بانک توسعه آمریکای لاتین استفاده نمود. این بانک توسعه‌ای شرکت‌ها را طبق اهداف کارکردی‌شان به ۴ دسته تقسیم کرده‌است:
۱. شرکتهای دولتی که با هدف اجرای سیاست‌های استراتژیک ایجاد شده‌اند (به عنوان مثال بانک‌های توسعه مسکن).
۲. شرکتهای دولتی که مسوول ایجاد زیرساخت‌ها یا خدمات عمومی (مانند آب، برق، گاز و...) هستند.
۳. شرکتهای دولتی که منحصرا کالاها یا خدمات مورد نیاز دولت (مانند تجهیزات نظامی) را تامین می‌کنند.
۴. شرکتهای دولتی که مسوول تولید درآمد برای دولت بوده و در یک فضای برابر، در حال رقابت با بخش خصوصی در بازار هستند.
در مجموع باید بیان کنم که ادراک سیاست‌گذاران نظام حکمرانی اقتصادی کشور باید نسبت به موضوع «شرکتهای دولتی» تغییر کند و دانش کافی برای استفاده بهینه از این ابزار مالی استراتژیک نیاز به توسعه و ارتقای جدی دارد تا بتوان ضمن تحقق اهداف خاص هر شرکت دولتی، نظام مالی بخش‌دعمومی را بهبود دهیم و فساد و ناکارآمدی‌های موجود در این شرکت‌ها را از بین ببریم. نتیجه نهایی همه این موارد نیز منجر به از بین رفتن انحصار در فضای کسب‌وکار و توانمندتر شدن بخش خصوصی واقعی خواهد شد.
لینک کپی شد
گزارش خطا
0
اخبار مرتبط
