راهکار جایگزین برای تقویت منابع عمرانی؛ با سرکوب دستمزد کسری بودجه جبران نمی‌شود

به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ سال ۱۴۰۴، سال دوم برنامه هفتم است و این قانون تکالیف متعددی را بر عهده سیاست‌گذاران و مدیران کشور قرار داده است. یکی از اهداف کلان این برنامه افزایش نرخ رشد اقتصادی کشور به متوسط ۸ درصد در طول اجرای برنامه است اما آمار‌های رشد اقتصادی در سال اول برنامه نشان‌دهنده فاصله معنادار نرخ رشد تحقق یافته با اهداف تعیین‌شده است. 

برای بررسی چگونگی کمک به افزایش نرخ رشد اقتصادی و نزدیک شدن به اهداف برنامه هفتم با ابزار‌های پولی و اعتباری، با علی روحانی اقتصاددان، عضو هیات مدیره بانک توسعه صادرات و مشاور وزیر امور اقتصادی و دارایی به گفت‌و‌گو پرداختیم. بخش اول این گفت‌وگو با عنوان «ضرورت کنترل ترازنامه بانکی همزمان با حمایت از طرح‌های پیشران» منتشر شد.

بخش دوم این گفت وگو در در ادامه می‌خوانید.

وظیفه بانک توسعه، سرمایه‌گذاری در پروژه‌های غیردرآمدزا نیست

سوال: در حوزه تامین مالی، یکی از بند‌هایی که برنامه هفتم توسعه پیش بینی کرده و دولت را مکلف به عملیاتی کردن آن کرده است، تاسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران است. در بند بعدی تصریح کرده دولت می‌تواند بانک‌های توسعه‌ای بخشی هم تاسیس کند. مثلا بانک توسعه صنعت و معدن، بانک توسعه کشاورزی. فکر می‌کنید بانک‌های توسعه‌ای چه آثاری برای اقتصاد ایران می‌تواند داشته باشد و چارچوب‌هایی و ماموریت‌هایی که برای این بانک‌ها باید ترسیم کنیم چیست؟

روحانی: فهم خودم را از بانک توسعه عرض می‌کنم، چون یک مقداری هم در فرایند تدوین اساسنامه آن بوده‌ام. اولا بانک توسعه‌ای با بودجه طرح‌های عمرانی فرق دارد. بانک یعنی یک منابعی را تسهیلات می‌دهد و این تسهیلات باید برگشت داشته باشد.

قرار نیست این بودجه به طرحی داده شود که منابع هزینه شده برای ساخت آن به بانک بازنگردد. بنابراین پروژه‌هایی که قرار است بانک توسعه تامین مالی کند، پروژه‌های زیرساختی غیردرآمدزا نیست. پروژه‌هایی است که می‌تواند پیشران برای توسعه باشد، اما حتما بازگشت سرمایه دارد و نکول نمی‌شود.

البته این پروژه می‌تواند توسط دولت اجرا شود یا بخش خصوصی آن را اجرا کند. در فرایند تامین مالی از مسیر بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران، الزامی به خصوصی بودن متولی یا سرمایه گذار طرح نیست، اما بر بازگشت سرمایه اصرار و تاکید وجود دارد. 

با منابع بانک توسعه جمهوری اسلامی، قرار نیست بزرگراه یا آزادراهی ساخته و پولی هم بابت ساخت آن از مردم یا بهره بردار گرفته نشود.اگر قرار باشد بانک توسعه یک پروژه آزادراهی را تامین مالی کند یا مقرر شود خط ریلی قطار پرسرعت ساخته شود، نرخ عوارض آزادراه یا بهای بلیت قطار پرسرعت باید به میزانی باشد که بازگشت سرمایه تسهیلات پرداختی در یک بازه زمانی را مشخص را تضمین کند.

اما در حوزه معادن سرمایه گذاری‌های جدی می‌تواند انجام شود و باتوجه به صادراتی بودن محصولات معدنی نرخ بازگشت سرمایه مطئنی برای تسهیلات بانک توسعه خواهد داشت. بنابراین جنس طرح‌ها و پروژه‌هایی که بانک توسعه تامین مالی می‌شود به این شکل است. برای طراحی اهداف، ماموریت‌ها و ساختار بانک توسعه بحث‌های مفصلی شده است و پیش نویس آیین نامه آن هم تهیه شده است.

اقتصاد معاصر: پیش نویس اساسنامه تهیه شده است؟

روحانی: بله. یک نسخه از پیش نویس اساسنامه بانک توسعه توسط سازمان برنامه و بودجه و یک نسخه هم توسط وزارت اقتصاد تهیه شده ولی هنوز نهایی نشده است. اینکه ساختار حاکمیت شرکتی چه باشد، هیات مدیره و هیات عامل چگونه انتخاب شوند محل بحث است. به نظر می‌رسد در نهایت ساختار بانک توسعه شبیه به ساختار صندوق توسعه ملی خواهد شد با این تفاوت که بانک توسعه تسهیلات ریالی پرداخت می‌کند، نه ارزی و برخلاف صندوق توسعه ملی سهمی از درآمد‌های نفتی نخواهد داشت. سپرده گیری از عموم مردم نخواهد داشت مگر اینکه سپرده کلان باشد.

اقتصاد معاصر: روش تامین مالی بانک چگونه خواهد بود؟

روحانی: شبیه به شرکت‌های تامین سرمایه برای تامین مالی اوراق منتشر می‌کند. حالا این اوراقی که بانک منتشر می‌کند یک مجموعه مزایایی خواهد داشت. مثلا بانک‌ها اگر این أوراق را بخرند، مشمول مزایایی شبیه به مزایای خرید أوراق دولت بشوند.

اقتصاد معاصر: بانک توسعه خودش اوراق منتشر می‌کند؟

روحانی: احتمالا نحوه تجهیز منابع بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران عمدتا أوراق خواهد بود. البته این نکاتی که عرض می‌کنم هنوز نهایی نشده است و من فهم خود از بانک توسعه عرض می‌کنم.مثلا بانک‌ها أوراق بانک توسعه را بخرند و از این أوراق مزایایی ببرند. یکی از این مزایای قابل طرح این است که بانکی که أوراق بانک توسعه را می‌خرد، بتواند از این اوراق برای تادیه سپرده قانونی نزد بانک مرکزی استفاده کند.

اینها نکاتی که روی آن بحث می‌شود. از آن طرف نحوه مصرف بانک توسعه هم پروژه‌های زیرساختی است که نسبت به بازگشت آن اطمینان وجود دارد. اگر من بخواهم مدیریت کنم تاکید می‌کنم حتما منابع را به پروژه‌هایی می‌دهم که متقاضی اجرای آن بخش خصوصی است و ترجیح می‌دهم به دولت ندهم. حداقل علاوه بر دولت، بخش خصوصی هم برای اجرای آن پروژه تمایل داشته باشد. پروژه‌هایی که حتما صادراتی باشد یا یک نیاز وارداتی را پوشش می‌دهد. یعنی ناترازی ارزی را کاهش دهد.

اقتصاد معاصر: بانک توسعه می‌تواند بخشی از پرتفوی دارایی خود را اوراق دولت قرار دهد؟ اوراقی مثل اسناد خزانه یا اوراق بدهی دولت.

روحانی: اینکه نقض غرض می‌شود. بانک توسعه را برای توسعه زیرساخت‌ها و سرمایه گذاری در کشور درست می‌کنیم. اگر بخواهد أوراق دولت را بخرد یعنی بانک توسعه تامین مالی کسری بودجه را می‌کند.

اقتصاد معاصر: منظورم این است که مثلا ۵ یا ۱۰ از دارایی بانک توسعه، اوراق دارای سود و مطمئن دولت باشد و یک جریان سوددهی و مناسب را برای بانک توسعه ایجاد کند. نه اینکه بخش زیادی از منابع صرف خرید أوراق دولت شود.

روحانی: من نگرانم اگر این دریچه هرچند محدود باز شود، در آینده این دریچه خیلی باز شود و دیگر امکان مدیریت آن وجود نداشته باشد. بنابراین خیلی توصیه نمی‌شود.

اگر مشکلات درآمدها و هزینه‌های بودجه عمومی را حل کنیم، مشکل بودجه عمرانی هم حل می‌شود

اقتصاد معاصر: یکی از مولفه های مهم برای تامین مالی توسعه بودجه عمومی و به ویژه بخش بودجه عمرانی است. ما یک بررسی نسبت به پرداخت‌های عمرانی ۲۱ سال گذشته انجام دادیم. مشخص شد وقتی درآمد‌های نفتی مناسب بوده، پرداخت‌های عمرانی هم بالا و قابل توجه بوده است. حالا اگر این پرداخت‌ها را به قیمت ثابت در نظر بگیریم و تورم از آن حذف کنیم، بالاترین پرداخت‌های عمرانی در سال‌های ۸۵ و ۸۷ بوده و درمجموع از ۸۴ تا ۹۰ پرداخت‌های عمرانی قابل قبول بوده است. از سال ۱۳۹۱ و با شوک اولیه تحریم، پرداخت‌های عمرانی به قیمت‌های ثابت افت شدیدی پیدا می‌کند، سال ۹۴ و ۹۵ اندکی بهبود پیدا می‌کند، اما همچنان کمتر از نصف سال ۱۳۸۵ است. این روند نزولی از سال ۹۶ تا سال ۱۳۹۹ ادامه دارد. سال ۱۴۰۰ پرداخت‌های عمرانی بهتر می‌شود. سال ۱۴۰۱ هم پرداخت اعتبارات عمرانی رشد قابل توجهی پیدا می‌کند. اما سال ۱۴۰۲ باوجود بالاتر بودن آن نسبت به دهه ۹۰، به قیمت‌های ثابت، بودجه عمرانی نسبت به سال ۱۴۰۴ اندکی کاهش یافته است. برای سال ۱۴۰۳ هم هنوز آمار‌ها منتشر نشده، اما برآورد‌های اولیه نشان می‌دهد پرداخت‌های عمرانی به قیمت ثابت، کمتر از سال ۱۴۰۲ است. به طور خلاصه، نتیجه اینکه پرداخت‌های عمرانی از دهه ۹۰ تاکنون به قیمت ثابت کمتر نصف پرداخت‌های عمرانی نیمه دوم دهه ۸۰ بوده است و در مجموع بودجه عمرانی نحیف شده است و یک سری فرصت‌های سرمایه گذاری از محل بودجه عمومی از دست رفته است و سرعت توسعه از منظر زیرساخت حداقل ۵۰ درصد کاهش یافته است. برای اینکه این بودجه نحیف عمرانی را دوباره چاق کنیم و رشد دهیم، آیا می‌توانیم از ابزار‌های مالی و پولی استفاده کنیم؟ چه کاری برای بهبود وضعیت بودجه عمرانی باید انجام داد؟

روحانی: ابتدا یک تکمله‌ای به بحث شما بزنم. بودجه عمرانی بخشی از سرمایه گذاری عمرانی است و بخش مهمی از سرمایه گذاری در بودجه شرکت‌های دولتی انجام است. مثلا شرکت ایدرو و ایمیدور در حوزه صنعت و معدن، شرکت ملی نفت در حوزه نفت. اینها با بودجه عمرانی انجام نمی‌شود.

اقتصاد معاصر: در سوالی که مطرح کردم، منظور از تامین مالی زیرساخت، بودجه عمرانی است.

روحانی: منظورتان ساخت جاده، ریل و نیروگاه، بیمارستان و مصادیقی از این دست است.

اقتصاد معاصر: بله.

روحانی: می‌خواهم بگویم بخش بزرگی از سرمایه گذاری‌ها در اقتصاد توسط شرکت‌های دولتی انجام می شود. نه فقط در ایران، در همه جای دنیا. شرکت دولتی هم چیز بدی نیست که بگوییم حتما همه شرکت‌های دولتی باید واگذار شوند. وظیفه شرکت‌های دولتی سرمایه گذاری در زیرساخت‌ها است. روند سرمایه گذاری شرکت‌های دولتی هم مثل طرح‌های عمرانی روند رو به نزولی بوده است. یک نکته دیگر هم اینکه کلا حوزه سرمایه گذاری نسبت به مصرف نوسانات خیلی بیشتری دارد. اگر در بعد خانوار هم ببینید، وقتی یک شوک به درآمد خانوار وارد می‌شود در گام اول از مصرف کم نمی‌شود، از سرمایه گذاری کم می‌شود.

در حوزه دولت هم همین است.اگر ارقام کلان را ببینید، مصرف خصوصی کمترین نوسانان و سرمایه گذاری خصوصی بیشترین نوسان را دارد. در حوزه دولت هم مصرف که بخش جاری است، کمترین نوسان و سرمایه گذاری که همان پرداخت‌های عمرانی و سرمایه گذاری شرکت‌های دولتی است، بیشترین نوسان را نسبت به شوک‌های درآمدی دارند. حالا علت افت سرمایه گذاری دولت و بودجه عمرانی چیست؟ اینگونه نیست که دولت اراده کرده کمتر سرمایه گذاری کند و بیشتر مصرف کند. وقتی به هزینه‌های دولت نگاه می‌کنیم آن هم نسبت به کل تولید افت کرده است و درواقع دولت در ۱۵ سال اخیر نسبت به اندازه اقتصاد ایران کوچک‌تر شده است.

به جای اصرار بر تقویت بودجه عمرانی، طرح‌های دارای بازده برای سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی تعریف کنیم

اقتصاد معاصر: اگر نسبت بودجه عمومی را به تولید ناخالص داخلی در نظر بگیریم این کاهش حجم بودجه مشخص می‌شود.

روحانی: دقیقا. این اتفاق موجب می‌شود که نه تنها سرمایه گذاری‌های دولت کاهش داشته باشد، خدمات عمومی دولت مثل آموزش و بهداشت هم افت کیفیت داشته باشد. از آن طرف همان دولتی که کوچک شده است، بخشی درآمدهایش صرف موضوعی می‌شود که ۱۵ سال پیش هزینه‌ای برای آنها در بودجه عمومی نبود و آن هزینه صندوق‌های بازنشستگی است. در حال حاضر بیش از بودجه عمرانی به صندوق‌های بازنشستگی پول می‌دهیم. صندوق‌های بازنشستگی قرار بود وابسته به بودجه نباشند و تا ۱۵ سال پیش هم از بودجه پول نمی‌گرفتند، اما به دلایل متعددی ازجمله قوانین حوزه استخدام و بازنشستگی بخشی از منابع دولت را مصرف می‌کند.

بنابراین اولا بودجه عمومی نسبت به تولید ناخالص داخلی کاهش یافته، دوما بخشی از درآمد‌های همین بودجه کوچک شده صرف چیزی می‌شود که در گذشته نبوده است. در این شرایط به طور طبیعی اندازه بودجه عمرانی کم می‌شود. حالا الان با چه ابزار‌هایی می‌شود اندازه بودجه عمرانی را افزایش داد؟ من اینجا پیشنهاد می‌کنم می‌شود اصرار روی بودجه عمرانی نداشت و طرح‌های سرمایه گذاری شرکت‌های دولتی نسبت به بودجه عمرانی را در اولویت قرار داد. یعنی سرمایه‌گذاری‌ای که خودش، خودش را اداره کند.

اقتصاد معاصر: این نکته را یک مقدار بیشتر توضیح می‌دهید؟

روحانی: ببینید در خیلی از حوزه‌ها شرکت‌ها را با قیمت گذاری غلط در محصول، به سمت زیان دهی بردیم و فکر می‌کردیم برای مردم رفاه ایجاد کرده‌ایم. یعنی همان شرکت دولتی که در گذشته یک آزادراه ساخته است و بهسازی و نگهداری آزادراه توسط این شرکت باید انجام می‌شد، با تعیین قیمت بسیار پایین برای عوارض آزادراه، این شرکت زیان ده شد. مثلا به جای اینکه بابت عبور و مرور از آزادراه از هر خودرو ۵ هزار تومان بگیریم، هزار تومان گرفته‌ایم. نه این ۵ هزار تومان نه در بودجه خانوار اثر می‌گذارد و نه آن هزار تومان ولی این إصرار را داشته‌ایم. این نوع سیاست‌ها باعث شد شرکت‌های دولتی‌ای که وظیفه شان سرمایه گذاری در زیرساخت و نگهداری زیرساخت‌ها بود، زیان ده شوند و سرمایه گذاری‌ای که شده است هم امکان نگهداری وجود نداشته باشد.

بنابراین فقط درباره بودجه عمرانی صحبت نکنیم و موضوع را به شرکت‌های دولتی هم تسری دهیم. اگر وظیفه شرکت ایمیدور یک شرکت دولتی است که قرار است توسعه دهنده معادن کشور باشد. بخشی هم به سیاست‌های قیمتی برمی گردد و بخشی هم به این برمی گردد که دست و پای شرکت‌های دولتی را برای سرمایه گذاری شرکت‌های دولتی بستیم. بعد از تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ مقرر شد شرکت‌های دولتی امکان سرمایه گذاری نداشته باشند مگر با شروطی مثل مشارکت با بخش خصوصی و درصدی مشخص.

وقتی از صادرکننده بنزین به واردکننده بنزین تبدیل می‌شویم

قوانینی از این دست مانع از سرمایه گذاری بخش دولتی در اقتصاد شد. حالا بخشی از این مساله را همان تامین مالی توسعه از مسیر بانک‌ها با استفاده از ظرفیت بند پیشران می‌تواند پوشش دهد. البته باز هم تاکید می‌کنم تا وقتی که ناترازی‌ها وجود دارد، اینکه بگوییم طرح عمرانی را چگونه تامین مالی کنیم، خیلی پاسخ روشنی ندارد. تا وقتی بنزین و گازوئیل وارد می‌کنیم و می‌سوزانیم، همان ارزی که می‌توانستیم صرف توسعه زیرساخت‌ها کنیم، صرف واردات فرآورده کرده‌ایم. اینجا نباید بگوییم یک پولی از یک جایی جور کنیم و با آن زیرساخت بسازیم. این مدل وصله و پینه‌ای است.

یکی از عوامل اثرگذار بر کاهش رشد واقعی بودجه عمرانی این بود که دولت بنزینی را که صادر می‌کرد و سالی ۲-۳ میلیارد دلار درآمد عاید دولت می‌شد را حالا وارد می‌کنیم. بنابراین ابتدا بیاییم این مساله را حل کنیم و بعد می‌بینیم پول برای بودجه عمرانی هم تامین می‌شود.

کسری بودجه مساله مهمی است اما راه‌حل آن سرکوب حقوق و دستمزد نیست

اقتصاد معاصر: به نظر شما آیا باید به کسری بودجه به عنوان مساله مهم و اولویت باید به آن توجه کرد. یعنی همه سیاست‌ها باید در این جهت باشد که کسری بودجه بیشتر نشود، حتی به قیمت اینکه حقوق و دستمزد متناسب با تورم بالا نرود، هزینه‌ها و بودجه عمرانی متناسب با تورم افزایش نیابد، تا کسری بودجه بیشتر نشود. این رویکرد به نظر شما همچنان قابل دفاع است؟

روحانی: اولا کسری بودجه مساله خیلی مهمی است و نباید رهایش کرد. اما معتقدم قطعا مسیر حل این مساله این نیست که حقوق و دستمزد را به اندازه تورم رشد ندهیم. این کیفیت خدمات عمومی را کم می‌کند و نارضایتی در بخش عمومی ایجاد می‌کند و بخش عمومی همان‌هایی هستند قرار است زمین بازی بسازند و زمین بازی را درست نمی‌سازند و بخش خصوصی هم درست نمی‌تواند فعالیت کند. خدمات آموزش و بهداشت و مدیریت جاری کشور با مشکل مواجه می‌شود.

مسیر کنترل کسری بودجه کاهش رشد حقوق‌ها نیست. منتها مسیر‌های جدی دیگری دارد. مثل همین مواردی که عرض کردم. یعنی بالاخره ناترازی انرژی را باید حل کنیم. بخشی از کسری بودجه به خاطر همین است و نمی‌شود شما برق را با هزینه‌ای تولید کنید و با ششم آن هزینه بفروشید و بعد هم بگویید پول را مجا بیاورم؟ راه این می‌شود که حقوق‌ها را کمتر از تورم کاهش بدهم و پولش را صرف تامین هزینه برق کنم. با این کار هم انگیزه سرمایه گذاری در صنعت برق از بین می‌رود و هم نارضایتی در نیروی انسانی بخش عمومی ایجاد می‌شود و در بلندمدت می‌بینید ناترازی انرژی بدتر از گذشته شد. می‌خواستیم رفاه را زیاد کنیم و قیمت‌ها را پایین نگه داشتیم اما رفاه که افزایش پیدا نکرد، نارضایتی هم بیشتر شد.

سیاست‌های غلط قیمتی بخش مهمی از کسری را شکل می‌دهد. بنابراین کسری بودجه مهم است، اما از مسیر غلط نباید آن را حل کرد. شاید در سال اول می‌گفتیم اشکال ندارد که امسال رشد نرخ دستمزد کمتر از نرخ تورم باشد. شاید سال دوم هم می‌گفتیم، اما ۶ سال پی در پی رشد دستمزد کمتر از تورم باشد دیگر قابل توجیه نیست و نمی‌تواند ادامه یابد.

مثلا فرض کنید اصلاح صندوق‌های بازنشستگی بلندمدت نتیجه می‌دهد. می‌خواهم بگویم کسری بودجه‌ای که الان گرفتارش هستیم اتفاقا نتیجه سیاست‌های تامین اجتماعی در اوایل دهه ۸۰ است. آن موقع کاری کردیم، گفتیم سن بازنشتسگی را پایین بیاوریم و مردم زودتر بازنشسته بشوند. مشاغل سخت و زیان آور را مدام اضافه کردیم و نتیجه این کار‌های پوپولیستی و اشتباه ناترازی صندوق‌های بازنشستگی شد.

مفهوم بازنشستگی این است که شما تا زمانی که می‌توانی کار کنی، کار می‌کنی و از زمانی که نمی‌توانی کار کنی، دولت از شما حمایت می‌کند. چرا؟ چون زمانی که می‌توانستی کار کنی، کار کرده‌ای. الان بازنشستگی چنین مفهومی دارد؟ از زمانی که فرد بازنشسته می‌شود دنبال کار در بخش خصوصی می‌رود. معلمی که بازنشسته می‌شود می‌رود در مدرسه غیرانتفاعی تدریس می‌کند. اینکه مفهوم بازنشستگی نیست؛ بنابراین باید مساله‌های مهم و اصلی بودجه را برای حل کسری بودجه ملاک قرار داد نه اینکه صرفا کمتر بودجه را رشد دهیم و رشد حقوق‌ها را کم کنیم تا کسری بودجه کمتر شود.