اصلاحات پیشنهادی برای دفع بحران صندوق‌های بازنشستگی

اقتصاد معاصر-حسن حیدری، کارشناس اقتصادی: یکی از بحران‌هایی که دولت در سال‌های اخیر با آن روبه‌رو بوده، ناترازی صندوق‌های بازنشستگی است که به نظر می‌رسد با روند فعلی، حداقل تا یک دهه آینده، بخش قابل توجهی از بودجه دولت را صرف خواهد کرد.

بر اساس آمارهای رسمی، کمک‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری در سال ۱۳۸۴ تنها ۸ درصد از بودجه عمومی کشور بوده اما همین رقم در سال ۱۴۰۲ به ۱۶.۸ درصد رسید. دولت در حمایت از صندوق‌های بازنشستگی در بودجه سال ۱۴۰۳ نیز مبلغ ۴۵۳ هزار میلیارد تومان اختصاص داده که ۲۵۶.۵ هزار میلیارد تومان آن به صندوق بازنشستگی کشوری اختصاص دارد و ۳۲ هزار میلیارد تومان از این منابع برای کمک به صندوق تامین اجتماعی نیروهای مسلح در نظر گرفته شد. همچنین ۱۴.۳ هزار میلیارد تومان بابت صندوق بازنشستگی فولاد و وزارت اطلاعات تعیین شده و در عین حال، در لایحه دولت ۵۰ هزار میلیارد تومان کمک به متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان ۳ صندوق کشوری، لشگری و فولاد از محل مالیات بر ارزش افزوده در نظر گرفته شده است. 

در نهایت دولت مبلغ ۱۳۰ هزار میلیارد تومان نیز برای تادیه بدهی قطعی حسابرسی شده خود به سازمان تامین اجتماعی و متناسب‌سازی حقوق و همچنین حفظ قدرت خرید بازنشستگان تامین اجتماعی اختصاص داده است. روند فعلی به گونه‌ای بوده که تداوم آن با وضعیت فعلی، برای دولت ناممکن خواهد بود. در نتیجه لازم بوده تا تغییرات اساسی در ساختار این صندوق‌ها، قوانین مربوط به بازنشستگی و همچنین رابطه بین دولت و این صندوق‌‎ها صورت گیرد. اگرچه در سال‌های گذشته اقداماتی توسط دولت و مجلس، به ویژه افزایش سن بازنشستگی انجام شده اما این اقدامات در مقایسه با ابعاد مساله کوچک هستند و هنوز نتوانسته‌اند که تاثیری بر روند مساله ایجاد کنند. 

نگاهی به ریشه‌ها

قبل از بررسی راهکارهای این مساله، لازم است به ریشه‌های آن نیز اشاره شود. در بررسی‌های مختلف، دلایل متعددی از جمله افزایش امید به زندگی، نقش دولت در ایجاد تعهدات مختلف برای صندوق‌ها و عدم ایفای تعهدات، تغییر ترکیب سنی جمعیت، تحریم‌های اقتصادی و کاهش رشد اقتصادی و مدیریت صندوق‌های تامین اجتماعی برای این بحران در نظر گرفته می‌شود. اگر چه این دلایل همگی در ایجاد این وضعیت نقش داشته‌اند اما به نظر می‌رسد که دلیل ریشه‌ای این مساله را باید در اداره غیراقتصادی این صندوق‌ها به دلیل کنترل دولت بر آن‌ها جست‌وجو کرد.

در هر سازمانی (اعم از یک بنگاه اقتصادی، یک خیریه یا یک سازمان)، اگر بین ورودی منابع و خروجی آن تناسبی وجود نداشته باشد، در نهایت ورشکسته خواهد شد. اداره اقتصادی سازمان به این معنا بوده که در همه تصمیماتی که برای آن سازمان اتخاذ می‌شود، محاسبات سود و زیان تصمیم هم در نظر گرفته شود. این موضوع زمانی اتفاق می‌افتد که مدیران آن سازمان با ذی‌نفعان آن (مثلا سهامداران در یک بنگاه) اهداف مشترکی داشته باشند. لازمه این وضعیت این بوده که اگر مدیران بر خلاف این روند حرکت کردند، شغل آنها از سوی سهامداران به خطر بیفتد و همین موضوع باعث شود تا همیشه در تصمیمات خود اهداف سهامداران را در نظر داشته باشند. علاوه بر این، محیط فعالیت یک سازمان نیز بر آن تاثیرگذار است، به طوری که سیاست‌های دولت (اعم از قیمت‌گذاری، مالیات‌ها و...) نیز بر فعالیت سازمان تاثیرگذار هستند. 

با توضیحی که بیان شد، می‌توان به وضعیت صندوق‌های بازنشستگی، از نگاه این علت ریشه‌ای توجه کرد. اولین مساله، عدم ارتباط کافی بین کسانی وده که این صندوق‌ها را کنترل می‌کنند (مدیران) و ذی‌نفعان این صندوق‌ها (کسانی که حق بیمه می‌پردازند) است. درواقع، اگرچه این صندوق‌ها اکثرا به صورت عمومی اداره می‌شوند اما در عمل، نهاد دولت بر اداره آن‌ها کنترل دارد و کسانی که حق بیمه می‌پردازند، نقش معناداری در تعیین و کنترل این مدیران ندارند. همین مساله باعث شده تا از نگاه افراد در سن کار، حق بیمه پرداختی نقش پس‌انداز را نداشته باشد، بلکه عمدتا و در عمل نقش مالیاتی را دارد که از حقوق آن‌ها کسر می‌شود.

 
عدم ارتباط بین مدیریت این صندوق‌ها با ذینفعان اصلی آن‌ها یعنی کارگران بیمه‌پرداز، سبب شده که مدیران در محاسبات خود کمتر اهداف این جامعه را مد نظر داشته باشند و از سوی دیگر، دخالت‌های دولت‌ها و مجالس مختلف در کارکرد این صندوق‌ها، به صورت ایجاد تعهدات جدید و عدم پرداخت تعهدات قبلی، تغییر مدیران و... سبب شده تا نگاه مدیران بیشتر به دولت باشد تا جامعه کارگری! یکی از پیامدهای این وضعیت را می‌توان در عدم بازدهی سرمایه‌گذاری‌های صندوق‌های بازنشستگی در سال‌های گذشته دانست.

به طور اصولی، صندوق‌های بازنشستگی با سرمایه‌گذاری کردن پس‌اندازهای مردم (حق بیمه‌های پرداختی)، بازدهی کسب می‌کنند تا در زمان مناسب، از محل آن بازدهی‌ها بتوانند تعهدات خود را ایفا کنند. اگر این فرآیند به درستی و مبتنی بر اصول اقتصادی انجام می‌شد، نباید شاهد کسری گسترده منابع صندوق‌ها بودیم یا اینکه حداقل این میزان کسری نباید اتفاق می‌افتاد، چرا که صندوق‌ها قبلا با سرمایه‌گذاری‌های مناسب جریان درآمدی مناسبی برای خود خلق کرده بودند. درواقع در وضعیت فعلی، این صندوق‌ها به مجموعه‌ای از پست‌های مدیریتی تبدیل شده‌اند که ساختاری شبیه به دولت دارند و محاسبات اقتصادی برای ارزیابی عملکرد مدیران در آنها، اهمیت کمی دارد. 

راهکار چیست؟ 

با توجه به این موضوع، راهکار اصلی برای حل این وضعیت، اقتصادی کردن ساختار این صندوق‌ها است. در این راستا، باید مدیریت این صندوق‌ها به طور کامل از دولت جدا شده و سازوکار مشخصی در نظر گرفته شود که جامعه تحت پوشش این صندوق‌ها بتوانند با یک مکانیسم کارآمد همانند سهامداران یک شرکت سهامی عام، به صورت مستقیم مدیران را انتخاب کرده و آنها را کنترل کنند.

در قانون جدید باید این الزام نیز آورده شود که هر گونه تحمیل تعهدات از سوی دولت و مجلس به این صندوق‌ها، فقط در شرایطی امکان پذیر باشد که منابع آن به صورت نقدی قبلا از سوی دولت پرداخت شده باشد و این موضوع در مجمع عمومی این صندوق‌ها به تصویب رسیده باشد. دولت می‌تواند در هیات امنای این صندوق‌ها یک ناظر باشد اما نباید وزن دولت به گونه‌ای باشد که بتواند مدیران این صندوق‌ها را به صورت مستقیم و غیرمستقیم تعیین کند.

تا زمانی که اصلاحات پیشنهادی در این راستا نباشند، اگرچه می‌توان وضعیت فعلی را بهبود داد اما هیچ تضمینی وجود ندارد که دولت‌ها از منابع صندوق‌ها و پست‌های مدیریتی آنها چشم‌پوشی کنند و در این وضعیت بحران ممکن بوده تا در سال‌های بعد با ابعاد و اشکال متفاوتی نمایان شود.