تحریم، ایمنی پرواز و تعهدات حقوق بین‌الملل

اقتصاد معاصر - خلبان رامین حمزه‌ای، کارشناس ارشد حقوق بین‌الملل: در سی‌وپنجمین اجلاس مجمع ایکائو در سال ۲۰۰۴، جمهوری اسلامی ایران با ارائه سندی درباره آثار منفی تحریم‌های یک‌جانبه آمریکا بر فعالیت‌های هوانوردی غیرنظامی جمهوری اسلامی ایران، موضوع را در دستور توجه این سازمان قرار داد. در پی طرح مسئله و با توجه به نگرانی‌های مطرح‌شده درباره پیامد‌های ایمنی تحریم‌ها، ارزیابی فنی با مشارکت کارشناسان مورد تأیید ایکائو و تشکیل کمیته حقیقت‌یاب انجام شد. مطابق گزارش ارزیابی مورخ ۹ مه ۲۰۰۵ که در اسناد بعدی ایران در ایکائو نیز به آن استناد شده است، تحریم‌های آمریکا ایمنی هوانوردی کشوری ایران را به مخاطره انداخته و با مقررات و اهداف کنوانسیون شیکاگو در تعارض تشخیص داده شده بود. این سابقه از حیث حقوقی اهمیت ویژه‌ای دارد؛ زیرا نشان می‌دهد آثار تحریم بر ایمنی هوانوردی ایران پیش‌تر در چارچوب یک بررسی فنی بین‌المللی مطرح شده و موضوع، صرفاً ادعایی سیاسی از سوی دولت ایران نبوده است.

اهمیت این سابقه با قرار مورخ ۳ اکتبر ۲۰۱۸ دیوان بین‌المللی دادگستری در پرونده «نقض‌های ادعایی عهدنامه مودت، روابط اقتصادی و حقوق کنسولی ۱۹۵۵» میان ایران و ایالات متحده ابعاد حقوقی روشن‌تری پیدا کرد. دیوان در بند‌های ۹۰ و ۹۱ قرار خود، قطعات یدکی، تجهیزات و خدمات ضروری برای ایمنی هواپیما‌های غیرنظامی، از جمله خدمات ضمانت، تعمیر و نگهداری و بازرسی‌های مرتبط با ایمنی را در شمار کالا‌ها و خدماتی قرار داد که محدودیت در دسترسی به آنها می‌تواند پیامد‌های جبران‌ناپذیر به همراه داشته باشد. دیوان تصریح کرد که اقدامات اتخاذشده از سوی ایالات متحده، در صورتی که مانع دسترسی شرکت‌های هواپیمایی ایران به این قطعات و خدمات شود، قابلیت به خطر انداختن ایمنی هوانوردی کشوری ایران و جان استفاده‌کنندگان از آن را دارد.

بر همین مبنا، دیوان به اتفاق آرا دستور داد ایالات متحده موانع ناشی از اقدامات اعلام‌شده در ۸ مه ۲۰۱۸ را از مسیر صادرات قطعات، تجهیزات و خدمات ضروری برای ایمنی هواپیما‌های غیرنظامی ایران برطرف کند و صدور مجوز‌ها و انتقال وجوه مربوط به این معاملات را بدون محدودیت تضمین نماید. هرچند این تصمیم در قالب دستور موقت و بر مبنای عهدنامه مودت صادر شد و نباید آن را با رأی نهایی درباره مسئولیت بین‌المللی آمریکا یکسان دانست، اما از حیث آثار حقوقی واجد اهمیت اساسی است. دستور‌های موقت دیوان مطابق ماده ۴۱ اساسنامه آن برای طرفین الزام‌آورند و نشان می‌دهند که دیوان، مخاطرات ناشی از محدودیت‌های تحریمی بر ایمنی هوانوردی غیرنظامی را واجد فوریت و قابلیت ایجاد خسارت جبران‌ناپذیر دانسته است.

تحولات اخیر سیاست تحریمی ایالات متحده علیه ایران این مسئله را دوباره در کانون توجه قرار داده است. وزارت خزانه‌داری آمریکا در ۲۴ اوت ۲۰۲۶ بخش هوانوردی اقتصاد ایران را در چارچوب فرمان اجرایی ۱۳۹۰۲ مشمول اعمال تحریم‌های جدید کرد. در ۸ سپتامبر همان سال، دفتر کنترل دارایی‌های خارجی (OFAC) اعمال تحریم علیه ۲۷ شرکت هواپیمایی ایرانی و مجموعه‌ای از اشخاص و شرکت‌های مرتبط را اعلام نمود. هم‌زمان، سه مجوز ناظر بر فعالیت‌های هوانوردی ایران تعلیق شد؛ از جمله مجوز‌های مربوط به عبور هواپیما از قلمرو هوایی و پرواز برخی شرکت‌های غیرآمریکایی با هواپیما‌های دارای منشأ یا کنترل آمریکایی به ایران. وزارت خزانه‌داری اعلام کرده است که درخواست‌های مرتبط با ایمنی هوانوردی را «به‌صورت موردی» بررسی خواهد کرد.

بررسی آثار فرامرزی این اقدامات و سازگاری آنها با تعهدات بین‌المللی مرتبط با ایمنی هوانوردی در پرتو اصول مسلم حقوق بین‌الملل بار دیگر فقدان مشروعیت حقوقی این اقدامات را آشکار خواهد ساخت. اهداف مقرر در ماده ۴۴ کنوانسیون شیکاگو، از جمله توسعه ایمن و منظم هوانوردی بین‌المللی و ارتقای ایمنی پرواز، در کنار سازوکار حل اختلاف پیش‌بینی‌شده در ماده ۸۴، ظرفیت حقوقی مشخصی برای طرح این موضوع در سازمان بین‌المللی هواپیمایی ایکائو فراهم می‌کند. البته توسل به ماده ۸۴ مستلزم صورت‌بندی دقیق اختلاف در چارچوب تفسیر یا اجرای کنوانسیون و رعایت شرایط مقرر در آن است؛ ازاین‌رو، صرف وجود آثار اقتصادی تحریم برای ایجاد صلاحیت شورا کفایت نمی‌کند و باید پیوند آن با تعهدات هوانوردی به‌روشنی تبیین شود.

مسئله اصلی از دیدگاه حقوق بین‌الملل این نیست که هر تحریم اقتصادی، فی‌نفسه و در همه حال نامشروع است. پرسش دقیق این است که دامنه، شیوه اجرا و آثار این محدودیت‌ها تا چه اندازه با تعهدات بین‌المللی دولت‌ها، به‌ویژه در قلمرو هوانوردی غیرنظامی، سازگار است. کنوانسیون شیکاگو ۱۹۴۴ چارچوب بنیادین این نظام حقوقی را تشکیل می‌دهد. ماده ۴۴ آن، توسعه ایمن و منظم هوانوردی بین‌المللی و ارتقای ایمنی پرواز را از اهداف سازمان بین‌المللی هواپیمایی کشوری (ایکائو) برمی‌شمارد، و ماده ۴ دولت‌های متعاهد را از به‌کارگیری هوانوردی غیرنظامی برای مقاصد مغایر با اهداف کنوانسیون بازمی‌دارد. این مقررات را نمی‌توان ممنوعیتی صریح و عام نسبت به همه تحریم‌های اقتصادی دانست، و ادعای خلاف آن از دقت حقوقی بی‌بهره است. با این حال، نادیده گرفتن آثار اقدامات محدودکننده بر ایمنی پرواز، و تلقی آنها به‌منزله موضوعی صرفاً داخلی و بیرون از قلمرو تعهدات کنوانسیونی، نیز با روح و هدف کنوانسیون سازگار نیست.

از منظر رویه قضایی بین‌المللی نیز دیوان بین‌المللی دادگستری در قرار تدابیر موقت با الزام ایالات متحده آمریکا به لغو برخی تحریم‌ها به نوعی ایمنی و جان انسان‌ها را اولویت قرار می‌دهد. استدلال دیوان ناظر بر خطر جبران‌ناپذیر و تهدید جدی ایمنی پرواز بود. این قرار، هرچند مبتنی بر معاهده‌ای خاص و در مرحله تدابیر موقت صادر شده، حاکی از آن است که پیوند میان محدودیت‌های اقتصادی و ایمنی هوانوردی در سطح قضایی بین‌المللی نیز به رسمیت شناخته شده است.

افزون بر این، گسترش آثار تحریم‌ها به شرکت‌ها و اشخاص مستقر در کشور‌های ثالث، بحث صلاحیت فراسرزمینی و حدود اعمال صلاحیت دولت‌ها را پیش می‌کشد. هرگاه شرکتی خارجی صرفاً به‌سبب ارائه خدمات فنی، تعمیراتی یا فرودگاهی به یک شرکت هواپیمایی ایرانی در معرض تحریم‌های ثانویه قرار گیرد، لازم است مبنای حقوقی این اقدام و تناسب آن با تعهدات بین‌المللی مربوط بررسی شود. در عمل نیز، ارائه‌دهندگان خدمات برای اجتناب از ریسک، غالباً همکاری را حتی در موارد مجاز قطع می‌کنند. این پدیده که در ادبیات تخصصی «ریسک‌گریزی افراطی» نامیده می‌شود، دامنه واقعی تحریم را فراتر از متن مقررات آن می‌برد و دسترسی به خدمات ضروری هوانوردی را در عمل مسدود می‌سازد.

هوانوردی غیرنظامی نباید به ابزار فشار سیاسی بدل شود، آن‌سان که بهای آن را مسافران، خدمه پرواز و ایمنی عمومی بپردازند. ارزیابی حقوقی تحریم‌های مؤثر بر صنعت هوانوردی ایران باید نه صرفاً بر پایه مقررات داخلی دولت تحریم‌کننده، بلکه با لحاظ تعهدات ناشی از کنوانسیون شیکاگو، اصول حقوق بین‌الملل و آثار واقعی این اقدامات بر ایمنی پرواز انجام گیرد. حاصل سخن آن است که ایمنی هوانوردی غیرنظامی، مصلحتی قابل مبادله با ملاحظات سیاسی یا اقتصادی نیست.