رفتارهای سلیقه‌ای در بودجه عامل ناترازی‌ها؛ بودجه باید سند حکمرانی شود

اقتصاد معاصر- فرهاد شهرکی نایب رئیس کمیسیون انرژی مجلس: یکی از بنیادی‌ترین پرسش‌ها در حوزه حکمرانی عمومی آن است که «مبنای تصمیم‌گیری و تنظیم مناسبات قدرت و منابع در جامعه چیست؟».

در ادبیات سیاست‌گذاری، دو انگاره متفاوت همواره وجود داشته است، نخست، حکمرانی مبتنی بر انگاره‌ها و سلیقه‌ها که بر اساس برداشت‌های مقطعی و ملاحظات فردی یا جناحی شکل می‌گیرد و دوم، حکمرانی مبتنی بر منشور‌های الزام‌آور قانونی که ریشه در اسناد بالادستی همچون قانون اساسی و برنامه‌های توسعه دارد.

تجربه جهانی و داخلی نشان داده است که هرگاه کشور‌ها به منشور‌های حکمرانی پایبند بوده‌اند، ثبات و کارآمدی افزایش یافته و بالعکس، عدول از منشور و تبعیت از انگاره‌ها، منجر به ناترازی‌های گسترده در عرصه مدیریتی، اقتصادی و اجتماعی شده است. 

قانون اساسی و برنامه هفتم؛ منشور حکمرانی در ایران

در ایران، قانون اساسی به‌عنوان میثاق ملی و منشور کلان حکمرانی شناخته می‌شود. افزون بر آن، برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و به‌ویژه برنامه هفتم توسعه به مثابه منشور اجرایی و میانی عمل می‌کنند که باید فاصله میان آرمان‌های قانون اساسی و واقعیات اجرایی را پر کنند.

ماده‌ها و احکام برنامه هفتم، ناظر بر تعادل‌بخشی به اقتصاد، عدالت اجتماعی، حکمرانی شفاف و کارآمد و صیانت از منابع ملی است. اگر این منشور مورد غفلت قرار گیرد و دستگاه‌های اجرایی به‌جای التزام به قانون، صرفا بر اساس انگاره‌ها، مصلحت‌اندیشی‌های کوتاه‌مدت یا فشار‌های بیرونی تصمیم بگیرند، نتیجه‌ای جز ناترازی مدیریتی در پی نخواهد داشت. این ناترازی نه‌تنها در عرصه اقتصاد، بلکه در سطح اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی نیز انعکاس می‌یابد. 

بودجه؛ از سند حسابداری تا سند حکمرانی

یکی از مصادیق روشن تفاوت میان «انگاره‌محوری» و «منشورمحوری» در حکمرانی، جایگاه بودجه سالانه است. متاسفانه در عمل، بودجه غالبا به‌مثابه یک سند صرفا حسابداری دیده می‌شود؛ سندی برای ثبت اعداد و ارقام درآمد و هزینه، بدون پیوند واقعی با ماموریت‌های کلان حکمرانی. این در حالی است که بر اساس اصول علم مالیه عمومی و تجارب کشور‌های توسعه‌یافته، بودجه در حقیقت باید سند حکمرانی ملی باشد؛ یعنی ترجمان عملی قانون اساسی و برنامه توسعه، و نقشه راهی که نحوه تخصیص منابع را در راستای تحقق عدالت و کارآمدی نشان دهد. تا زمانی که بودجه صرفا در سطح سند حسابداری باقی بماند و پیوند ساختاری با منشور حکمرانی برقرار نکند، ناترازی‌های مالی، اقتصادی و حتی نهادی تشدید خواهد شد. به تعبیر دیگر، بودجه‌ای که به جای حکمرانی، فقط دخل و خرج را تنظیم کند، خود به منبع بازتولید ناترازی بدل می‌شود.

ناترازی مدیریتی و پیامد‌های آن

ناترازی مدیریتی زمانی رخ می‌دهد که میان منابع و مصارف، تکالیف و اختیارات، اهداف و ابزار‌ها توازن وجود نداشته باشد. نمونه‌های عینی آن در کشور عبارت‌اند از:

ناترازی در انرژی، که ریشه در عدم سرمایه‌گذاری متناسب با احکام برنامه دارد.

ناترازی در صندوق‌های بازنشستگی، ناشی از بی‌توجهی به قواعد پایداری مالی.

ناترازی در محیط‌زیست و منابع آبی، محصول تقدم انگاره‌های مقطعی بر منشور‌های الزام‌آور توسعه پایدار.

این ناترازی‌ها نهایتا موجب بحران حکمرانی می‌شوند؛ بحرانی که اعتماد عمومی را فرسوده و کارآمدی دولت را زیر سوال می‌برد.

جایگزینی مشارکت به‌جای تملک دارایی

یکی از کلیدی‌ترین اصول حکمرانی نوین، گذار از تملک دارایی توسط دولت به سمت مشارکت عمومی و خصوصی است. در منطق سنتی، دولت خود را مالک و متولی تمامی دارایی‌ها می‌دانست؛ اما در منطق جدید حکمرانی، دولت باید به‌عنوان «تنظیم‌گر و ناظر» عمل کند و زمینه را برای مشارکت مردم و بخش خصوصی فراهم آورد.

در چارچوب برنامه هفتم، این اصل اهمیت دوچندان دارد. سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های حیاتی، از انرژی و حمل‌ونقل گرفته تا آموزش و بهداشت، تنها با منابع محدود دولتی امکان‌پذیر نیست؛ لذا مشارکت بخش خصوصی، تعاونی‌ها، نهاد‌های عمومی و حتی سرمایه‌گذاران خارجی، شرط لازم برای تحقق اهداف کلان است. اگر همچنان انگاره «تملک دولتی» بر ذهن سیاست‌گذاران مسلط باشد، تداوم ناترازی سرمایه‌گذاری حتمی خواهد بود.

تقدم تامین بر تولید

دیگر اصل بنیادین حکمرانی اقتصادی، تقدم تامین پایدار منابع بر توسعه کَمّی تولید است. در اقتصاد ایران بار‌ها مشاهده شده است که بدون تامین مالی و نهادی پایدار، پروژه‌های تولیدی کلان کلید خورده، اما نیمه‌تمام رها شده‌اند. همین امر به انباشت طرح‌های نیمه‌تمام و هدررفت منابع انجامیده است. برنامه هفتم به‌درستی بر «نظام تامین مالی پایدار» تاکید دارد. این تامین شامل اصلاح ساختار مالی دولت، استفاده بهینه از منابع صندوق توسعه ملی، تقویت بازار سرمایه و جذب سرمایه‌های مردمی است. تا زمانی که تامین پایدار در اولویت نباشد، تولید به‌عنوان حلقه بعدی زنجیره توسعه همواره ناقص و شکننده باقی خواهد ماند.

پیوند حکمرانی مالی و حقوق عمومی

از منظر حقوق عمومی، بودجه فقط ابزار دخل و خرج نیست، بلکه سندی است که بر اساس آن، حقوق ملت و تکالیف دولت تنظیم می‌شود. اصل ۵۲ قانون اساسی صراحت دارد که بودجه باید از سوی دولت تهیه و به تصویب مجلس برسد. این فرآیند حقوقی، ضامن آن است که بودجه در چارچوب منشور حکمرانی ملی عمل کند. اما وقتی بودجه صرفا در قامت سند حسابداری ظاهر شود، حقوق ملت در تخصیص منابع نادیده گرفته می‌شود. این وضعیت، از منظر حقوق عمومی، مصداق بارز عدول از قانون اساسی و نقض حکمرانی مطلوب است.

الزامات اصلاحی

برای گذار از وضعیت موجود به حکمرانی مطلوب، چند الزام کلیدی باید رعایت شود:

۱- تبدیل بودجه به سند حکمرانی: همه دستگاه‌ها باید ملزم باشند که بودجه سالانه را نه صرفا به‌عنوان سند مالی، بلکه به‌عنوان ابزار تحقق احکام برنامه هفتم ببینند.

۲- تقویت نقش نظارتی مجلس: مجلس باید از طریق کمیسیون‌های تخصصی و مرکز پژوهش‌ها، پیوستگی بودجه با منشور حکمرانی را به‌طور مستمر رصد کند.

۳- نهادینه‌سازی مشارکت عمومی-خصوصی: قوانین و آیین‌نامه‌های تسهیل‌گر مشارکت باید به‌سرعت تصویب و اجرا شوند.

۴- اصلاح نظام تامین مالی: استفاده از ابزار‌های نوین مالی، جلوگیری از کسری‌های ساختاری و شفاف‌سازی منابع درآمدی ضروری است.

۵- شفافیت و پاسخ‌گویی: دسترسی عمومی به اطلاعات بودجه‌ای و گزارش‌دهی منظم دولت به مردم و مجلس، شرط لازم برای بازسازی اعتماد عمومی است.

انگاره‌های حکمرانی می‌توانند متنوع باشند، اما تنها در پرتو قانون اساسی و برنامه هفتم توسعه است که این انگاره‌ها معنا و مشروعیت می‌یابند. بی‌توجهی به منشور حکمرانی و غلبه انگاره‌ها، ناترازی مدیریتی را به‌دنبال دارد. بودجه باید از سطح سند حسابداری فراتر رود و به سند حکمرانی بدل شود؛ سندی که مسیر توسعه عادلانه، پایدار و کارآمد را ترسیم کند.

تا زمانی که این تغییر پارادایم (راهبرد) رخ ندهد، ناترازی‌های مالی، نهادی و اجتماعی افزایش خواهد یافت. اما اگر بودجه به‌مثابه سند حکمرانی، مشارکت جایگزین تملک و تامین پایدار جایگزین تولید بی‌پشتوانه شود، می‌توان امید داشت که کشور در مسیر تعادل، پیشرفت و حکمرانی مطلوب گام بردارد.