۳ پیشنهاد برای اثربخشی موثر بودجه عمرانی ۱۴۰۳

اقتصاد معاصر-حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و بانکی: در حکمرانی اقتصادی ایران همچون دیگر کشورها، پروژه‌های‌ عمرانی و توسعه‌ای بازیگر اصلی چشم‌انداز خلق پیشرفت توسط حکمرانان در نظر گرفته‌ می‌شوند. طی ۷۰ سال سپری‌شده از شروع دوره برنامه‌ریزی‌ مدرن در ایران، پاشنه‌آشیل این طرح‌ها و پروژه‌ها، تامین‌ مالی‌‌ آن‌ها به‌ وسیله دولت و نظام مدیریت‌ مالی بخش‌ عمومی (PFM) بود.

در بودجه‌ عمومی دولت، بخشی به‌ نام اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا همان بودجه‌ عمرانی برای تامین‌ مالی همین طرح‌ها لحاظ شده‌ است. میزان این اعتبارات در قانون بودجه ۱۴۰۳، با افزایش صرفا ۶ درصدی نسبت به قانون بودجه سال گذشته، ۴۰۰ هزار میلیارد تومان ذکر شده که در مقایسه با دیگر اجزای‌ اصلی بودجه، کمترین رشد را نشان می‌دهد.

 برای درک میزان اهتمام نظام حکمرانی به امر توسعه حقیقی و پایدار لازم است، به شاخص‌های کلیدی بودجه‌ای در سال‌های مالی مختلف توجه‌ شود. یکی از این شاخص‌ها، درصد میزان اعتبارات بودجه عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) ازکل مصارف عمومی در ادوار گذشته است. همانطور که در نمودار ملاحظه‌ می‌گردد، این سهم در سال ۱۴۰۳، یکی از پایین‌ترین رکوردها را در ۱۰ سال اخیر داشت.  

مهم‌ترین تکلیف قانونی در رابطه با اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را قانون برنامه هفتم در ماده ۱۲ مقرر کرده‌ است. بر این اساس، نسبت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به بودجه عمومی (مصارف عمومی بودجه + درآمدهای اختصاصی) تا پایان سال ۱۴۰۷، باید ۲۵ درصد باشد. در قانون بودجه سال جاری نیز، با فرض تخصیص کامل این اعتبارات، این نسبت حدود ۱۴ درصد محاسبه شده که تحقق آن نیاز به عزم جدی از سوی نهادهای دخیل در PFM و ساختارکلان تصمیم‌گیری در کشور دارد.

براساس طبقه‌بندی قوانین بودجه سنواتی، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از ۳ بخش تشکیل‌ شده‌اند که در ادامه تفصیلا به آن‌ها پرداخته می‌شود. 

اعتبارات طرح‌های دستگاه‌های اجرایی ملی (پیوست ۱)

این بخش با بودجه ۲۶۳ هزار میلیارد تومانی، حدود ۶۶ درصد از کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را به خود اختصاص می‌دهد. از ۲،۳۲۵ طرح در پیوست (۱) بودجه سال ۱۴۰۳ ویژه اعتبارات عمرانی دستگاه‌های ملی، ۵۵۸ طرح جاری (غیرپروژه‌ای، دارای نقش غیرمستقیم در توسعه و شامل مواردی مثل تعمیرات اساسی و تامین تجهیزات هستند)، جمعا با اعتبار ۲۰ همت و ۱،۷۶۷ طرح غیرجاری (پروژه‌ای، دارای نقش مستقیم در توسعه و عموما ماهیت احداث یا ایجاد دارند)، جمعا با اعتبار ۲۴۳ همت مشاهده می‌شود.

میانگین عمر طرح‌های عمرانی درج شده در پیوست (۱) بیش از ۱۷ سال است و اگر برای سال‌های آتی همین مبلغ ۲۴۳ همت را برای بودجه عمرانی در نظر بگیریم (بدون محاسبه تورم) و همچنین هیچ طرح عمرانی دیگری هم به بودجه اضافه نشود، حدود ۸ سال دیگر طول می‌کشد تا همه این ۱،۷۶۷ طرح پایان یابند.

فراتر از این موارد، مشکل دیگری که وجود دارد، موضوع تخصیص کامل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. متاسفانه در سالیان گذشته با تشدید بحران کسری بودجه عمومی، اولین قربانی جبران آن، بودجه عمرانی بود. براساس نتایج حاصله مرکز پژوهش‌های مجلس، هر ساله تعداد قابل توجهی از طرح‌ها که باید به پایان می‌رسیدند اما تامین مالی آن‌ها در بودجه سال بعد از آن تداوم یافت. در این‌ راستا نمودار درصدی از طرح‌هایی که قرار بوده تا هر سال به اتمام برسند ولی در بودجه سال بعد استمرار یافته‌اند، ارائه شده است. 

اعتبارات دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها 

۱۸درصد از کل بودجه عمرانی به میزان ۷۱ هزار میلیارد تومان، مشمول اعتبارات دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها می‌شود. ضمنا بر اساس محاسبات انجام‌ شده، مبلغ این اعتبارات در بودجه ۱۴۰۳ نسبت به ۱۴۰۲ افزایش ۱۲.۵ درصدی داشته‌ است.

 
 البته می‌توانیم در عمل، اعتبارات دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها را بیشتر از ۷۱ همت در نظر بگیریم. طبق ماده واحده  قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقا سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته و تحقق پیشرفت و عدالت» مصوب سال ۱۳۹۳، دولت مکلف است تا ۳ درصد از اعتبارات بودجه عمومی خود را در قالب ردیف‌های مشخصی در ذیل جداول اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای قرار دهد. بدین جهت در قانون بودجه امسال، ۶۵ هزار میلیارد تومان برای این امر اختصاص داده‌اند که اگر ما این اعتبارات را به آن ۷۱ همت اولیه اضافه کنیم، اعتبارات عمرانی استان‌ها به ۱۳۶ همت خواهد رسید.

اعتبارات ردیف‌های متفرقه 

اعتبارات ردیف‌های متفرقه که اصولا شامل مواردی مثل اعتبارات پیش‌بینی‌نشده، اعتبارات متمرکز درآمد-هزینه‌ای و اعتبارات نهادهای خاص می‌شود، برای طرح عمرانی بودجه امسال مبلغ ۶۲.۸ هزار میلیارد تومان را لحاظ کرده‌ است. خوشبختانه این اعتبارات نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۲ که ۱۵۴ همت بود، کاهش ۵۹ درصدی دارد. این مساله‌ نشان‌می‌دهد که حجم زیادی از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای متفرقه به طرح‌های دستگاهی، ذیل مصارف استانی و ملی اضافه شده که منجر به افزایش شفافیت در بودجه‌ریزی و نظارت‌ عمومی می‌‍شود. در قانون برنامه هفتم نیز بر انتقال ردیف‌های اعتباری تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از قسمت اعتبارات ردیف‌های متفرقه به پیوست ۱ بودجه، مقرر گردیده‌ است. 

مجوز ماده ۲۳ قانون الحاق ۲ 

یکی از مفیدترین احکام قانونی مرتبط با بودجه‌های سنواتی کشور، ماده ۲۳ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، ۲ مصوب سال ۱۳۹۳ است که بین متخصصان حوزه بودجه و مالی با عنوان مجوز ماده ۲۳ قانون الحاق ۲ شناخته‌ می‌شود. در این حکم قانونی، بر مواردی همچون انجام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی، رعایت پدافند غیرعامل توسط مشاور و دستگاه اجرایی و مبادله موافقتنامه‌ها تاکید شده‌ است. در صورت عدم اجرای کامل این مجوز، تعریف و تصویب طرح‌های عمرانی می‌تواند تحت تاثیر عوامل غیرفنی و غیراقتصادی قرار گرفته و در نتیجه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، درگیر سرمایه‌گذاری‌های بدون بازگشت شود. از همین‌رو به توجه و اهتمام جدی‌تری نسبت به رعایت کامل این حکم قانونی نیاز است.در این راستا «بند ب ماده ۱۹ برنامه هفتم» نیز بر ممنوعیت شروع کردن طرح‌های عمرانی کشور، بدون اخذ مجوز ماده ۲۳ قانون الحاق ۲ تاکید دارد.

متاسفانه هنوز در قسمت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، بودجه ما طبقه‌بندی صحیحی انجام نمی‌دهد. بعضی از ردیف‌های عمرانی به‌ نظر، ماهیت اعتبارات هزینه‌ای را دارند. به طور مثال ردیف‌های اعتباری «تنظيم و تدوين مقررات و توسعه بازار بخش ICT، تدوین مقررات و ارتقا و توسعه نظام مهندسی و کنترل ساختمان و مهندسی ارزش طرح‌ها مهم و آمايش سرزمين» که ماهیت هزینه‌ای و جاری دارند، جزو اعتبارات عمرانی قرار گرفته‌اند.

براساس بررسی‌های به عمل آمده و مطالب مطروحه، می‌توان پیشنهادات سیاستی-عملیاتی به شرح‌ ذیل بیان کرد:

مورد اول: با همکاری سازمان برنامه و بودجه و مجلس شورای اسلامی، طرح‌های عمرانی که مجوز ماده ۲۳ را ندارند یا به‌ صورت ناقص آن را رعایت کرده‌اند، تعیین‌تکلیف شوند و با مشخص کردن مهلت نهایی برای اخذ مجوزهای مربوطه این طرح‌ها و سپس حذف طرح‌های فاقد مجوزهای لازم، بعد از موعد مقررشده، گام مثبتی برای اصلاح بودجه عمرانی برداشته شود.

مورد دوم: شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا، مجوز ویژه‌ای به دولت برای غربالگری اقتصادی، مالی‌ و اجتماعی طرح‌ها و پروژه‌های نیمه‌تمام عمرانی کشور که از بودجه عمومی اعتبارات دریافت می‌کنند، اعطا کند.

 
مورد سوم: نمایندگان مجلس، سازمان برنامه و بودجه را ملزم به ارائه و انتشار عمومی گزارش پیوست «مجوزهای ماده ۲۳ قانون الحاق۲» برای طرح‌های عمرانی مندرج در لایحه بودجه کنند.