پشت ‌پرده تجارت ایران–امارات؛ ذی‌نفعانی که از تغییر می‌ترسند

به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ وقتی از کاهش وابستگی ایران به امارات صحبت می‌شود، معمولا بحث در سطح زیرساخت، کریدورهای جایگزین و اصلاحات گمرکی و لجستیکی می‌ماند. آنچه کمتر دیده شده، این است که در درون خود اقتصاد ایران، طی دهه‌های گذشته یک «شبکه ذی‌نفعان» حول محور امارات شکل گرفته که تداوم وابستگی برای آن‌ها نه یک اجبار ناخواسته، بلکه منبع جدی سود و قدرت است. در چنین بستری، سیاست‌گذاری ضد وابستگی صرفا یک تصمیم فنی یا تکنیکی نیست، بلکه ورود به میدان تعارض منافع است.

صورت‌بندی شبکه ذی‌نفعان

واکاوی ساختار تجارت خارجی ایران نشان می‌دهد که چند گروه اصلی در داخل کشور، به ‌طور مستقیم از اتصال به شبکه امارات منتفع شده‌اند و مدل کسب‌وکار خود را حول آن سامان داده‌اند.

نخست، شرکت‌های بازرگانی ثبت‌شده در امارات هستند؛ شرکت‌هایی که در مناطق آزاد و مالی امارات، به ‌ویژه دبی تاسیس شده‌اند و نقش «چهره غیرایرانی» زنجیره تامین ایران را بازی می‌کنند. این شرکت‌ها به زیرساخت بانکی، بیمه‌ای و لجستیکی امارات متکی‌اند، قراردادهایشان بر تحویل در دبی یا جبل‌علی استوار است و بخش عمده حاشیه سود آن‌ها از همین نقش واسط ناشی می‌شود. هر گونه انتقال واقعی محور تجارت از امارات به کریدورهای دیگر، عملا به معنای بازنویسی مدل کسب‌وکار این طبقه از فعالان است.

در کنار آن‌ها، شبکه‌های صرافی و انتقال ارز قرار دارند که امارات را به یکی از مهم‌ترین گره‌های تسویه ارزی برای ایران تبدیل کرده‌اند. این شبکه‌ها -چه صرافی‌های ایرانی مستقر در امارات، چه صرافی‌های محلی و چه واسطه‌های غیررسمی- سال‌هاست از ناهم‌خوانی نرخ‌ها، محدودیت‌های بانکی و نیاز فعالان اقتصادی به کانال‌های غیررسمی استفاده کرده‌اند و یک نظام تسویه موازی بنا کرده‌اند. کوچک شدن نقش امارات در تسویه ارزی، نه ‌فقط یک جابه‌جایی جغرافیایی، بلکه به معنای جابه‌جایی قدرت و کاهش رانت در این شبکه‌هاست.

گروه سوم، کارگزاران حمل‌ونقل بین‌المللی، واسطه‌های لجستیکی و ترخیص‌کاران هستند که عملکرد روزمره‌شان با فرض «امارات به ‌عنوان هاب مرکزی» تنظیم شده است. از تجمیع بار و انبارش تا تعامل با خطوط کشتیرانی و تنظیم اسناد، همه چیز حول محور دبی و جبل‌علی شکل گرفته و روابط تثبیت‌شده‌ای با شرکت‌ها و اپراتورهای اماراتی به وجود آمده است. تغییر واقعی کریدور، برای این گروه به معنای از دست دادن بخشی از مزیت شبکه‌ای و اطلاعاتی و ورود به فضایی است که در آن دوباره باید هزینه یادگیری و اعتبارسازی بپردازند.

در لایه بالاتر، برخی بنگاه‌های بزرگ ایرانی قرار دارند که زنجیره تامین خود را عمیقا با امارات گره زده‌اند؛ از واردکنندگان عمده کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای گرفته تا صنایع پایین‌دستی که به تامین منظم قطعات و مواد اولیه وابسته‌اند. قراردادهای بلندمدت، سرمایه‌گذاری در دفاتر و انبارهای امارات و دسترسی به تسهیلات مالی خاص، باعث شده که برای این بنگاه‌ها، هر سناریوی «تنوع‌بخشی کریدور» معادل با هزینه‌های سنگین تنظیم مجدد فرآیندها، قراردادها و شبکه تامین باشد.

به این ترتیب در داخل اقتصاد ایران، بلوکی از ذی‌نفعان شکل گرفته که منطق سود، تجربه تاریخی و روابط تثبیت‌شده‌شان به ‌طور طبیعی آن‌ها را به سمت دفاع تمام‌عیار از حفظ محوریت امارات سوق می‌دهد؛ حتی اگر در سطح رسمی، همه از ضرورت کاهش وابستگی سخن بگویند.

تضاد منافع و سایه آن بر سیاست‌های کاهش وابستگی  

از منظر سیاست‌گذار، هدف کاهش وابستگی به امارات روشن است؛ کاهش تمرکز ریسک، تقویت تاب‌آوری زنجیره تامین و کاستن از امکان استفاده ابزاری از کریدور امارات علیه اقتصاد ایران اما از منظر ذی‌نفعان، همین فرایند مترادف است با افزایش هزینه، نااطمینانی و از دست رفتن مزیت‌های تثبیت‌شده. این تضاد در چند سطح خود را نشان می‌دهد. در سطح عملیاتی، هرگونه جابه‌جایی کریدور به معنای یک دوره گذار پرهزینه است؛ دوره‌ای که در آن، تاخیرهای بیشتر، آزمون و خطاهای اجرایی، مشکلات گمرکی در مبادی جایگزین و ریسک‌های پیش‌بینی‌نشده بروز می‌کند. سیاست‌گذار این هزینه را به ‌عنوان «بهای کاهش ریسک راهبردی» می‌بیند اما برای فعالان اقتصادی و شرکت‌های امارات‌محور، این هزینه به ‌راحتی می‌تواند علت ترجیح ادامه وضع موجود باشد.

در سطح عمیق‌تر، رانت‌های اطلاعاتی و شبکه‌ای قرار دارد. بسیاری از واسطه‌ها و کارگزاران، از مهارت و دسترسی خاص خود در محیط امارات -شناخت بازیگران کلیدی، کانال‌های غیررسمی حل مساله و توان چانه‌زنی- سود می‌برند. انتقال فعالیت‌ها به کریدورهای جدید، این مزیت را تضعیف می‌کند و زمین بازی را تغییر می‌دهد. طبیعی است که این گروه‌ها، چه در سطح لابی‌گری رسمی و چه در سطح شکل‌دهی به روایت‌ها تمایل داشته باشند، هزینه و ریسک مسیرهای جایگزین را پررنگ‌تر و مزیت‌های آن را کم‌رنگ‌تر نشان دهند. نتیجه آن‌که بخش قابل توجهی از مقاومت در برابر سیاست‌های کاهش وابستگی، الزاما ایدئولوژیک یا صرفا محافظه‌کارانه نیست؛ ریشه در منافع مشخص اقتصادی و شبکه‌ای دارد که طی سال‌ها حول محور امارات شکل گرفته است.

از تعارض منافع تا اسارت سیاست‌گذار

در ادبیات حکمرانی، زمانی که گروه‌های ذی‌نفع بتوانند به ‌طور نامتناسب بر فرآیند سیاست‌گذاری اثر بگذارند، از «اسارت سیاست‌گذار» سخن گفته می‌شود. در موضوع وابستگی به امارات، خطر این اسارت کاملا قابل لمس است. یک سطح از این اسارت در صورت‌بندی مساله رخ می‌دهد. اگر صدای غالب در حلقه‌های مشورتی و نهادهای اجرایی، همان ذی‌نفعان شبکه امارات باشند، احتمال زیادی وجود دارد که مساله به ‌گونه‌ای تعریف شود که ریسک‌های امنیتی و راهبردی وابستگی کم‌رنگ جلوه داده شود، در حالی که هزینه‌های اقتصادی و اجرایی کاهش وابستگی بزرگ‌نمایی شود. به این ترتیب، حتی بدون مخالفت آشکار، نتیجه عملی آن است که سیاست‌گذار به ‌طور ضمنی به تداوم وابستگی ترغیب می‌شود.

سطح دیگر، کُندسازی و انحراف در اجرا است. اسناد بالادستی می‌توانند پر از تاکید بر تنوع‌بخشی کریدورها و تقویت بنادر داخلی باشند اما در عمل، اجرای پروژه‌ها با تاخیر، تعلل یا انتخاب نسخه‌هایی از طرح مواجه می‌شود که کمترین اختلال را برای وضعیت موجود ایجاد کنند. پروژه‌های نمادینی تعریف می‌شوند که روی کاغذ «جایگزین» به نظر می‌رسند اما به ‌دلیل نبود زیرساخت کافی، اصلاح‌ نشدن رویه‌های گمرکی یا فقدان مشوق‌های واقعی برای بخش خصوصی، در عمل سهم قابل توجهی از جریان تجارت را از امارات جدا نمی‌کنند.

در نهایت، شکل پنهان‌تر اسارت، همان وابستگی اطلاعاتی است؛ زمانی که داده‌های دقیق و شفاف از هزینه، زمان و ریسک کریدورهای جایگزین در دسترس نیست و سیاست‌گذار ناچار است به ارزیابی‌های ارائه‌شده توسط همان شبکه‌های ذی‌نفع تکیه کند. در چنین وضعیتی، حتی نیت خوب نیز تضمینی برای سیاست خوب نیست.

کاهش وابستگی بدون انفجار مقاومت

پرسش عملی این است که «آیا می‌توان راهبرد کاهش وابستگی به امارات را پیش برد، بدون آن‌که با دیوار سخت مقاومت ذی‌نفعان برخورد کند؟» پاسخ، نه در نفی نقش این شبکه‌ها، بلکه در طراحی مسیری است که هزینه انتقال را برای آن‌ها قابل‌ تحمل کند و از سطح «مواجهه قهرآمیز» فاصله بگیرد.

نخستین اصل، مرحله‌بندی و هدف‌گذاری تدریجی است. به ‌جای شعار «قطع وابستگی»، می‌توان برای گروه‌های مشخص کالایی، اهداف کمی و زمان‌مند تعریف کرد؛ مثلا کاهش سهم امارات در واردات برخی کالاهای حساس طی یک افق ۳ تا ۵ ساله، همراه با ارائه مسیرهای مشخص جایگزین. این رویکرد، به بنگاه‌ها و واسطه‌ها زمان می‌دهد تا قراردادها، ساختارهای تامین و شبکه‌های عملیاتی خود را به ‌تدریج تنظیم کنند.

دوم، همراه کردن بخشی از ذی‌نفعان در نقش تازه است. بسیاری از شرکت‌های بازرگانی و کارگزاران حمل امارات‌محور، از نظر مهارت، تجربه و شبکه ارتباطی، ظرفیت ایفای نقش در کریدورهای دیگر را نیز دارند. سیاست‌گذار می‌تواند با طراحی مشوق‌های مالی، تسهیل ثبت شرکت در کشورهای جایگزین و اصلاح رویه‌های داخلی، آن‌ها را تشویق کند که بخشی از فعالیت خود را به بنادر ایرانی یا سایر هاب‌های منطقه‌ای منتقل کنند. اگر همان بازیگران بتوانند بخشی از مزیت خود را در مسیرهای جدید بازتولید کنند، انگیزه مقاومت کاهش می‌یابد.

سوم، اصلاح محیط داخلی به ‌عنوان پیش‌شرط است. تا زمانی که کار با بنادر و گمرکات ایران برای این بازیگران معادل مواجهه با عدم قطعیت، بروکراسی فرساینده و تصمیمات سلیقه‌ای باشد، هر دعوتی به «بازگشت» یا «انتقال» عملا به معنای مطالبه‌ای برای پذیرش ریسک بالاتر است. دیجیتالی‌سازی فرآیندها، کاهش تماس‌های حضوری، محدود کردن اختیارات سلیقه‌ای و ایجاد پنجره واحد واقعی، مستقیما هزینه و ریسک تغییر مسیر را برای ذی‌نفعان کاهش می‌دهد.

چهارم، شفاف‌سازی داده‌ها و شکستن انحصار روایت است. انتشار منظم داده‌های مقایسه‌ای درباره هزینه، زمان و میزان ریسک در کریدورهای مختلف و تولید گزارش‌های تحلیلی مستقل، می‌تواند به سیاست‌گذار کمک کند که در دام روایت‌های یک‌سویه شبکه‌های ذی‌نفع گرفتار نشود. هرچه تصویر واقعی‌تری از گزینه‌ها وجود داشته باشد، امکان تصمیم‌گیری مستقل‌تر بیشتر است.

در مجموع، کاهش وابستگی به امارات تنها با نگاه زیرساختی و فنی پیش نخواهد رفت. این یک مساله سیاسی-اقتصادی به معنای دقیق کلمه است؛ مساله‌ای که در آن شبکه‌ای از ذی‌نفعان داخلی می‌توانند سیاست‌گذاری را کُند، منحرف یا حتی خنثی کنند. اگر این بُعد دیده و مدیریت نشود، خطر آن است که «سیاست ضد وابستگی» سال‌ها در سطح شعار و سند باقی بماند اما در واقعیت، جریان اصلی کالا و ارز همچنان از امارات عبور کند. فهم، صورت‌بندی و تنظیم هوشمندانه رابطه با این ذی‌نفعان، شرط لازم برای هر راهبرد جدی در جهت کاهش آسیب‌پذیری است.