مسیر پرچالش اجرای بودجه‌ریزی برنامه‌محور در کشور

به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ بودجه‌ریزی برنامه‌محور (Program Based Budgeting) در اقتصاد جهانی پیچیده امروز که منابع عمومی همواره محدود ولی نیازها و وعده‌های عمومی نامحدود است، نه‌ فقط یک انتخاب سیاستی، بلکه یک ضرورت انکارناپذیر برای مدیریت کارآمد نظام مدیریت مالی بخش‌ عمومی (PFM) و دستیابی به توسعه پایدارِ کشورها محسوب می‌شود.

رویکرد بودجه‌ریزی برنامه‌محور برپایه تحول بنیادین بودجه‌ریزی سنتی و خط‌محور (Line-Item Budgeting) گذشته است که دهه‌ها بر نظام‌های مالی بخش‌ عمومی حاکم بوده و صرفا بر کنترل هزینه‌ها و تخصیص اعتبار به اقلامی مانند حقوق و دستمزدها، کالاها و خدمات عمومی تمرکز داشته‌ اما در حال حاضر بودجه‌ریزی برنامه‌محور، این پارادایم را دگرگون کرده و شاخص‌هایی چون «نتایج» و «اثربخشی» را در قلب فرآیند تخصیص منابع‌ عمومی قرار می‌دهد.

در نهایت، ماهیت این پوست‌اندازی بودجه‌ای، منجر به تغییر پرسش کلیدی «چه می‌خریم؟» به «چه به دست می‌آوریم؟» گردیده‌ است؛ به بیان دیگر اجرای صحیح بودجه‌ریزی برنامه‌محور در گرو پاسخ منطقی به پرسش «چگونه می‌توان اثربخشی مخارج دولت را از کنترل صرف هزینه‌ها به‌ خرید نتایج ملموس اجتماعی و اقتصادی ارتقا داد؟» است.

این تحول، هسته اصلی حکمرانی مالی مطلوب است و صندوق بین‌المللی پول (IMF) نیز پیاده‌سازی آن را شرطی ضروری برای کارایی اقتصادهای در حال توسعه لحاظ می‌کند. 

در بودجه‌ریزی برنامه‌محور، گذار از هزینه‌محوری به نتیجه‌گرایی اتفاق می‌افتد که سنت دیرپای خط‌محوری بودجه (افزایش‌ سالیانه در هزینه‌های‌ جاری‌ عمومی بدون درنظر گرفتن بازدهی‌آن‌ها) را نابود می‌کند و بودجه‌ عمومی را به قراردادی برای «خرید نتایج کارآمد» تبدیل می‌کند. در این الگوی جهانی، هر برنامه‌ (مانند کاهش بی‌سوادی یا بهبود بهره‌وری کشاورزی)  قطعا باید چهار رکن ذیل را رعایت کند:

۱. اهداف (SMART) برنامه مشخص باشد و به‌ صورت کمی، قابل اندازه‌گیری، دست‌یافتنی، مرتبط و دارای چارت زمانی بیان گردد. 

۲. محاسبه دقیق هزینه تمام‌شده هر یک از برنامه‌ها انجام شود، به‌ طوری که همه هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم آن قید شود. 

۳. شاخص‌های عملکرد کلیدی (KPIs) برنامه‌ها به‌ صورت دقیق و مشتمل بر ورودی‌ها، فرآیندها، خروجی‌ها، نتایج و پروژه‌های زیرمجموعه آن‌ها برای سنجش پیامدها و برون‌دادها توضیح داده‌ شود. 

۴. پاسخگویی شفاف مدیران در قبال میزان تحقق اهداف و مصرف منابع‌عمومی به‌ دنبال داشته‌ باشد. 

صندوق بین‌المللی پول هشدار می‌دهد که بدون اجرای بودجه‌ریزی برنامه‌محور(PBB)، سیاست‌گذاری اقتصادی شبیه رانندگی در تاریکی است. در این راستا این نهاد مالی بین‌المللی، با بررسی تجارب کشورهای مختلف، نقشه‌ راه جهانی مشتمل بر ۱۰ اصل طلایی برای موفقیت اجرای بودجه‌ریزی برنامه‌محور ارائه می‌کند که به‌ نظر حکمرانان مالیه عمومی کشور نیز می‌توانند از آن الهام بگیرند. این اصول عبارتند از: 

شفافیت و پاسخگویی: ایجاد پیوند مستقیم و ساده بین اعتبارات تخصیص‌یافته و نتایج مشاهده‌ شده توسط مردم؛ به‌ نوعی باید انتشار آنلاین و ساده‌فهم برنامه‌ها، هزینه‌ها و نتایج‌شان برای هر شهروند صورت پذیرد.

شاخص‌های عملکردی معنادار: این مورد عبارت است از مرکز بر سنجش پیامدها مانند کاهش مرگ‌ومیر مادران به‌ جای سنجش تعداد فرآیند انجام‌ شده. 

استقرار تدریجی: استقرار بودجه‌ریزی برنامه‌محور ابتدا باید به‌ صورت آزمایشی در وزارتخانه‌هایی که دارای طرح‌های عمرانی متعدد هستند (همانند وزارت راه‌وشهرسازی) انجام شود که مشکلات اجرایی این نوع از بودجه‌ریزی مشخص گردد تا برای تعمیم آن به کل نظام مدیریت مالی بخش‌ عمومی (PFM) با بن‌بست اداری و بروکراتیک مواجه نشویم. 

حسابداری تعهدی: به‌ منظور محاسبه علمی و دقیق هزینه برنامه‌ها، توجه‌ جدی به حسابداری تعهدی لازم‌ است. 

ظرفیت‌سازی منابع انسانی: آموزش گسترده مدیران و کارشناس متخصص در هزینه‌یابی‌ها و فرآیندهای اجرایی جدید، طراحی شاخص‌ها و تحلیل داده‌ها برای بهبود مستمر بودجه‌ریزی برنامه‌محور مورد نیاز است. 

پرهیز از پیچیدگی: طراحی سازوکارهای کاربردی به‌ جای بوروکراسی کُشنده. 

یکپارچه‌سازی با نظام کلان: تلفیق بودجه‌ریزی برنامه‌محور با انضباط مالی دولت (کنترل کسری بودجه و بدهی‌های عمومی) 

پشتیبانی فناوری: تقویت سیستم‌های یکپارچه اطلاعات مالی (IFMIS) و راه‌اندازی سامانه‌ ملی پایش عملکرد بر اساس استاندارهای مالی بین‌الملل بانک‌ جهانی 

ارزیابی مستقل: ایجاد و تقویت نهادهای غیردولتی و مستقلی مانند دیوان‌ محاسبات برای ارزیابی صحیح عملکرد‎های مالی و عملیاتی برنامه‌ها. 

تعهد سیاسی بلندمدت: برای پیروزی بر مقاومت‌های غیرمنطقی و فسادزا در بدنه اجرایی نظام مدیریت‌ مالی بخش‌ عمومی، لازم است که حکمرانان هر کشوری در بلندمدت اهتمام‌ جدی به استقرار بودجه‌ریزی برنامه‌محور داشته‌ باشند. 

با توجه به نکات مطروحه می‌توان اظهار داشت که بودجه‌ریزی برنامه‌محور می‌تواند به‌ نقطه‌ عطف تاریخی در اقتصاد ایران تبدیل گردد که در مقابل، ادامه روند کنونی (تخصیص منابع بر اساس رویه‌های‌ قدیمی و فشارهای سیاسی)منجر به بن‌بست درنظام حکمرانی کشور خواهد شد. تجارب جهانی نشان می‌دهد اجرای واقعی بودجه‌ریزی برنامه‌محور فقط راه نجات منابع ملی از گرداب ناکارآمدی بودجه‌ای است.

قوانین ایران نیز، با کاستی‌ها ظرفیت لازم را برای استقرار کامل بودجه‌ریزی برنامه‌محور دارند اما در این مسیر اراده سیاسی فراجناحی و مدیریت جسورانه برای عبور از مقاومت‌های اداری زائد به‌ شدت مورد نیاز است. در شرایطی که کسری بودجه و تورم، اقتصاد ایران را در لبه‌ پرتگاه قرار داده‌، بودجه‌ریزی برنامه‌محور می‌تواند مهم‌ترین اصلاح ساختاری دهه اخیر باشد ولی مشروط بر آنکه از حاشیه‌نشینی در اسناد و قوانین بالادستی، به متن تصمیم‌گیری‌های کلان کشور وارد شود. آینده توسعه ایران در گرو تبدیل هر ریال بودجه‌ به سرمایه‌ای برای کشور است.