بودجه ۱۴۰۴؛ اولین آزمون سخت اقتصادی دولت چهاردهم

اقتصاد معاصر - حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و بانکی: کمتر از ۴ هفته تا پایان مهلت قانونی برای ارائه بخش اول لایحه بودجه‌سال ۱۴۰۴ (کلیات بودجه) توسط دولت به مجلس شورای اسلامی باقیمانده است. براساس اجماع نانوشته صاحب‌نظران اقتصادی و مالی کشور، لایحه بودجه سال آینده اولین آزمون سخت برای دولت چهاردهم، به‌ منظور پیشبرد برنامه‌های اقتصادی و معیشتی خود است. دراین راستا واکاوی و تحلیل بخشنامه تهیه و تنظیم لایحه قانون بودجه سال ۱۴۰۴ ابلاغی توسط رئیس‌ جمهور در تاریخ ۱۴۰۳/۰۶/۰۱، به‌همراه آسیب‌شناسی‌ جامع از بودجه ۱۴۰۳، می‌تواند تصویر روشن‌تری از پیش‌بینی نحوه مدیریت این چالش بزرگ به ما ارائه دهد.

رعایت چهار اصل ارتقای سرمایه اجتماعی با تاکید بر ارتباط صادقانه با مردم، قاعده‌گرایی و ایفای بدون‌ نقصان تعهدات، انجام اصلاحات مستمر با نگاه بلندمدت و حمایت از محرومین و توانمندسازی جامعه، به‌ عنوان اصول کلی حاکم بر لایحه بودجه در بخشنامه بودجه ۱۴۰۴ ذکر شده‌ است. 

کسری ترازعملیاتی بودجه عمومی 

کسری تراز عملیاتی (شکاف درآمد هزینه) قانون بودجه ۱۴۰۳، مبلغ ۲۸۰ هزارمیلیارد تومان است که البته نسبت کسری تراز عملیاتی به منابع بودجه عمومی ۹.۹ درصد بوده و این خودش پایین‌ترین نسبت در ۵ سال اخیر محسوب می‌شود. این نسبت در سال ۱۴۰۰ به‌ دلیل بیش‌برآوردی درآمد‌های نفتی و عدم تحقق درآمد حاصل از فروش اوراق درنیمه اول سال مذکور، به ۳۳.۸ درصد رسیده‌ بود. درادامه این روند طبق بخشنامه بودجه ۱۴۰۴، راهبرد‌های کلان لایحه بودجه سال‌ آینده مشتمل بر مدیریت سقف تعهدات دولت و کاهش ناترازی بودجه، هوشمندسازی نظام مالیاتی به جای تشخیص مبتنی بر ممیزین مالیاتی، به‌ صورت کامل عملیاتی‌کردن سازوکار پایانه‌های فروشگاهی درسال‌آینده، اِعمال کردن مالیات بر عایدی‌سرمایه، اصلاح (افزایش) نرخ حقوق ورودی کالا‌های وارداتی به غیر از کالا‌های اساسی و وضع عوارض صادراتی بر محصولات کشاورزی آب‌بر برای صرفه‌جویی آب (در صورت اِهتمام دولت برای اجرای کامل آنها)، می‌تواند منجر به کاهش تراز عملیاتی بودجه عمومی شود.

البته نکته قابل توجه نیز هدف‌گذاری ۱۰ واحد درصدی برای نسبت درآمد‌های مالیاتی به تولید ناخالص داخلی (GDP) در انتهای برنامه هفتم (یعنی تا پایان سال ۱۴۰۷) در نظر گرفته‌ می‌شود و از طرفی در حال حاضر این نسبت تقریبا ۴.۵ درصد است که این فاصله‌ درصدی، خود نشان‌دهنده عزم دولت برای افزایش قابل‌ توجه و عقلانی درآمد‌های مالیاتی است. 

ردیف‌های متفرقه 

این ردیف‌ها مربوط به مجموعه گسترده‌ای از اعتبارات هستند که یا دستگاه‌های متولی آنها مشخص نیست (یعنی بین‌دستگاهی‌اند) یا به‌ صورت موقتی و خاص تخصیص یافته و شامل مواردی مثلِ اعتبارات یارانه‌ها (به‌جز یارانه نقدی)، اعتبارات پیش‌بینی‌نشده، اعتبارات متمرکز درآمد هزینه‌ای، اعتبارات نهاد‌های خاص، اعتبارات سود، کارمزد وام و اعتبارات ردیف‌های موقت هستند. به اذعان برخی از خبرگان این حوزه، ردیف‌های متفرقه بودجه‌های سنواتی در برخی از مواقع منجر به خدشه‌دار شدن اصل مسؤولیت در بودجه‌ریزی دولتی و اختلال در اساس طبقه‌بندی دستگاهی می‌شوند.

در بودجه ۱۴۰۳، سرجمع ردیف‌های متفرقه ۲۲۰.۶ همت (هزار میلیاردتومان) درنظر گرفته‌ شده که سهم ۷.۹ درصدی از منابع ۲۸۳۷ همتی بودجه عمومی دارد. به‌ منظور بررسی روند تاریخی در سال‌های اخیرباید متذکر شد که این نسبت در بودجه‌های عمومی سال‌های ۱۴۰۲ باسهم ۱۴.۵ درصد، ۱۴۰۱ باسهم ۱۸.۷ درصد، ۱۴۰۰ باسهم ۲۵.۷ درصد و سال ۱۳۹۹ باسهم ۱۳.۲ درصد لحاظ‌ شده‌ بود که سهم ۷.۹ درصدی امسال نشان‌دهنده کنترل قابل‌ قبول این بخش است. با این حال براساس بررسی به عمل آمده در بخشنامه بودجه ۱۴۰۴، به کنترل یا کاهش اعتبارات ردیف‌های متفرقه جدول شماره ۹ اشاره‌ای نشده‌ است. 

عملیات‌های فرابودجه‌ای، رویه‎‌های دردناک نظام PFM کشور 

متاسفانه در عملیات‌های فرابودجه‌ای برخلاف قواعد بودجه‌ریزی دولتی، منابع و مصارف آن در سقف بودجه لحاظ نمی‌شوند که تعدادی از آنها همانند هدفمندی یارانه‌ها، تخصیص‌ قیر و صندوق‌ توسعه‌ ملی در تبصره‌های بودجه می‌آیند و تعداد دیگری از آنها که مشمول عملیات مالی دولت از طریق نظام‌ بانکی در طول سال‌ مالی هستند، علاوه بر جداول بودجه، در تبصره‌ها نیز حضور ندارند. در ادامه به برخی از مهم‌ترین آنها می‌پردازیم:

هدفمندسازی یارانه‌ها (تبصره ۸): در این تبصره منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه به‌ صورت جداگانه لحاظ شده‌ و همانطور که بیان شد، هیچ نقشی در منابع و مصارف عمومی بودجه ندارند. طبق جدول شماره ۱۴ قانون بودجه ۱۴۰۳، میزان آنها ۷۵۸.۸ همت و به‌اندازه حدود ۲۷ درصد از بودجه عمومی کشور بوده و این عدم نقش و اثر چنین مبلغ قابل‌ توجهی در سرجمع بودجه، موجب کاهش مقایسه‌پذیری، انضباط‌ مالی و شفافیت بودجه می‌شود.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، مجموع منابع قانونی قابل تحقق هدفمندی در سال آینده حدود ۵۳۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده‌ است. از سوی دیگر برخی ارقام مصارف مانند یارانه نان، کم‌برآوردی تخمین زده‌ می‌شود و همچنین منابع مورد نیاز برای اجرای طرح کالابرگ الکترونیکی در تبصره (۸) به وضوح مشخص نشده است، بنابراین با فرض تخصیص کامل مصارف، ناترازی درآمد هزینه هدفمندی یارانه‌ها در سال ۱۴۰۳ معادل حداقل ۲۳۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی می‌شود.

بند «س» تبصره (۷)، تخصیص قیر به دستگاه‌های اجرایی: دولت مکلف به تخصیص ۲۰ همت قیر به‌ صورت حواله به دستگاه‌های اجرایی، مطابق با سهمیه‌های تعیین‌شده برای موضوعات تعیین‌شده در بند «س» این تبصره شده‌ است. 

بند «ب» تبصره (۴): در این بند، دولت مکلف شده‌ است که به‌ منظور تقویت بنیه دفاعی‌ کشور از طریق شرکت ملی نفت ایران، معادل ۱۳۶.۸ هزار میلیارد تومان از محل تحویل انواع نفت خام و میعانات گازی، به‌ ستاد کل نیرو‌های مسلح پرداخت کند. 

بدهی‌های غیرسیال دولت: در ادبیات مالی بخش عمومی بدهی‌های دولت به دو دسته بدهی‌های سیال و غیرسیال تقسیم می‌شوند. بدهی‌های سیال به‌ صورت اوراق بهادار بوده و قابلیت معامله در بازار سرمایه را دارند ولی سایر بدهی‌های دولت که غیراوراقی و مبادله‌ناپذیر هستند، غیرسیال نامیده‌ می‌شوند. طبق آمار منتشره خزانه‌داری کل کشور، تا پایان سال گذشته مبلغ بدهی‌های غیرسیال دولت که مورد قبول خزانه‌داری و سازمان برنامه هستند، به‌میزان ۸۲۳ همت محاسبه گردیده‌ است. البته ناگفته نماند که اختلافات جدی بین بازیگران این حوزه و دولت بر روی میزان بدهی‌های‌ دولت وجود دارد (در گفت‌وگو با خبرگزاری فارس مورخ ۰۳/۰۷/۱۴۰۲ با عنوان بدهی‌های غیرشفاف دولت، تهدیدکننده پایداری مالی و ثبات اقتصادی، تفصیلا به این حوزه پرداخته‌ام). اصولا طلبکاران دولت در زمینه بدهی‌های غیرسیال نظیرِ نظام بانکی، صندوق توسعه ملی، صندوق‌های بازنشستگی و سازمان تامین اجتماعی و شرکت‌های دولتی اگر تصمیمی برای تادیه همه یا بخشی از بدهی‌ آنها ازسوی دولت وجود داشته‌باشد، بیشتر به‌ صورت فرابودجه‌ای پرداخت می‌شود. برای مثال در بند «د» تبصره (۱۵) قانون بودجه ۱۴۰۳، اجازه واگذاری انواع دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای تا سقف ۱۳۰ هزار میلیارد تومان برای پرداخت تعهدات و بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی صادرشده که نوعی از عملیات فرابودجه‌ای است (خوشبختانه لازم به‌ذکر است؛ بند «ب» ماده ۱۰ و بند «ث» ماده ۱۸ قانون برنامه هفتم، گام‌های امیدوارکننده‌ای در این زمینه برداشته‌اند).

دربخشنامه بودجه ۱۴۰۴ هم در رابطه‌ با عملیات‌های فرابودجه‌ای، علاوه بر حسابرسی و سیال‌سازی بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به شبکه بانکی نیز تصریح‌شده‌است: «سازمان برنامه و بودجه قصد دارد، تمام ردیف‌های با ماهیت درآمد‌ها و هزینه‌های عمومی که در جداول خارج از بودجه قرار دارند را در جداول اصلی و درجایگاه‌های خود استقرار دهد. تنها در این صورت است که سقف واقعی بودجه عمومی، سهم دقیق امور مختلف از مخارج دولت و تسهیم منابع درآمدی، دقیق و قابل استناد خواهد بود.» به زعم بنده اگر دوستان جامه‌ عمل به این هدف‌ بپوشانند، شروع قدرتمندی برای اصلاح ساختار بودجه و نظام مدیریت‌مالی بخش‌عمومی (PFM) خواهند داشت. 

واگذاری و تملک اوراق بهادار دولتی، نبرد پایداری بدهی‌های‌دولت با عملیات‌ فرابودجه‌ای 

اوراق بهادار مالی‌ اسلامی دولت همیشه به‌ عنوان یکی از دماسنج‌های مهم پایداری بدهی دولت (Government Debt Sustainability) شناخته می‌شود و اگر مدیریت صحیح بر روی آن صورت نگیرد، قطعا دولت با بحران بدهی رو‌به‌رو می‌شود. از طرفی متاسفانه رویه‌ای که در چند سال گذشته مشاهده‌ شده‌، حاکی از مصوبات شوراهای‌عالی و مجامع فرادولتی در زمینه تغییرات سقف واگذاری (انتشار و فروش) اوراق مالی اسلامی بوده‌ است که ماهیت و کارکرد این قبیل مصوبات، بدون‌شک عملیات فرابودجه‌ای محسوب می‌شود. برای مثال در قانون بودجه ۱۴۰۲ و قانون الحاق آن، سقف منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی‌ اسلامی، ۲۱۷ همت و منابع مورد نیاز برای تسویه اصل و فرع اوراق مالی‌ اسلامی سر رسید‌شده، ۲۲۱ همت لحاظ شده‌ بود ولی درپایان سال برای جبران کسری بودجه و به‌ تبع پرداخت حقوق‌ها و مزایا، مجوزِ انتشار ۱۳۵ همت اوراق مالی‌ اسلامی مازاد بر سقف تعیین‌شده در قانون بودجه توسط شورای عالی هماهنگی اقتصادی صادر گردید و از لحاظ عملکرد، تقریبا به‌ صورت کامل اجرایی شد.

در این راستا مصوبه مذکورِ شورای هماهنگی اقتصادی دقیقا مصداق یک عملیات فرابودجه‌ای بارز است. برای سال ۱۴۰۳ نیز طبق آنچه که درقانون بودجه ۱۴۰۳ مقرر گردیده، منابع حاصل از فروش و واگذاری این اوراق ۲۵۴ همت و منابع مورد نیاز برای تسویه اصل و فرع آنها ۳۰۰ همت ابلاغ‌ شده که یعنی خالص تامین‌/تزریق وجه‌ نقد توسط دولت در بازار سرمایه، منفی ۴۶ همت خواهد شد. باتوجه به این عدد منفی ۴۶ همتی و روند کسری بودجه دولت در نیمه‌ دوم ۱۴۰۳، دوباره ناگزیر به اخذ مصوبه فرابودجه‌ای شورای هماهنگی اقتصادی می‌شویم.

همچنین برای سال ۱۴۰۴، براساس آخرین آمارِ نیمه اول امسال، میزان تسویه اصل و فرع اوراق در سال آینده ۳۴۱ همت است و در حالت خوشبینانه این عدد تا پایان سال به حدود ۳۶۵ همت خواهد رسید. در نتیجه دولت به‌ اصطلاح فقط برای سربه‌سر شدن دریافتی و پرداختی‌ خود در حوزه اوراق بهادار مالی‌ اسلامی، نسبت به بودجه ۱۴۰۳ با افزایش تقریبا ۱۰۰ همتی برای منابع حاصل از فروش و واگذاری این اوراق، صرفا می‌تواند که اصل و فرع اوراق منتشره در سال‌های گذشته را بازپرداخت کند و این یعنی پایداری بدهی دولت نسبت به سال‌های گذشته تضعیف شده‌ است. بخشنامه بودجه ۱۴۰۴ در این زمینه به سامان‌دهی نظام اوراق بهادار دولتی با هماهنگی وزارت اقتصاد، بانک مرکزی و سازمان برنامه درجهت تعیین برنامه مشخص عرضه اوراق در طول سال و اجرای نظام عملیات بازار باز اشاره کرده‌ است.

در پایان امیدوارم که دولت چهاردهم در زمینه اصلاح PFM قدم‌های ماندگاری برای کشور بردارد.