سیاست‌های کلی نظام و حلقه مفقوده

اقتصاد معاصر-علیرضا جلالی فراهانی، کارشناس اقتصادی: طبق اصل ۱۱۰ قانون اساسی، «تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران» پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، از وظایف مقام معظم رهبری شمرده شده است. بر همین اساس و وفق رهنمود‌های مقام معظم رهبری، از سال ۱۳۷۲ تا پایان سال ۱۴۰۲، تعداد ۵۴ سند تحت عنوان سیاست‌های کلی، از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام به عنوان واحد پیشنهاددهنده، پیشنهاد و از سوی معظم‌له، ابلاغ شده است که از آن جمله می‌توان به سیاست‌های کلی نظام در بخش شبکه‌های اطلاع‌رسانی رایانه‌ای (ابلاغی ۱۳۷۷/۰۷/۱۱)، سیاست‌های کلی انرژی (ابلاغی ۱۳۷۹/۱۲/۲۰)، سیاست‌های کلی اصل ۴۴ (ابلاغی ۱۳۸۴/۰۳/۰۱)، سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف (ابلاغی ۱۳۸۹/۱۰/۲۰)، سیاست‌های کلی نظام در بخش شهرسازی (ابلاغی ۱۳۸۹/۱۱/۲۹)، سیاست‌های کلی محیط زیست (ابلاغی ۱۳۹۴/۰۸/۲۶) و سیاست‌های کلی توسعه دریامحور (ابلاغی ۱۴۰۲/۰۸/۱۶) اشاره کرد.

از این تعداد سند سیاستی، شش سند ناظر بر تدوین برنامه‌های دوم تا هفتم بوده‌اند و بر این اساس می‌توان آنها را اسنادی دانست که پس از تدوین برنامه‌ها، کم‌وبیش فاقد موضوعیت شده‌اند. از همین‌رو سایر چهل‌وهشت سند، کماکان نافذ و واجد موضوعیت هستند.

تعدد این اسناد گویای آن بوده که کمتر حیطه و عرصه‌ای وجود داشته که مغفول واقع شده و مورد توجه قرار نگرفته باشد و این امر را می‌توان اهتمام مسؤولان عالی رتبه کشوری در تدوین اسناد بالادستی غنی در حوزه‌ها و شئون مختلف دانست. به همین جهت تحول در هر حوزه، علاوه بر اسناد بالادستی، نیازمند تدوین سلسله‌ای از اسناد تکمیلی منبعث از اسناد بالا دستی نیز است.

 
برای تبیین بهتر این موضوع، لازم است تا اشاره‌ای گذرا به سلسله مراتب خط‌‌مشی‌گذاری داشته باشیم. آبشار خط‌‌مشی‌گذاری در هر حوزه متشکل از هفت لایه بوده و چنانچه حتی یکی از این لایه‌ها، مغفول واقع شوند یا به درستی تدوین نگردند، چرخه اجرای خط‌مشی، مختل یا دچار ضعف کارکرد می‌شود.

این هفت لایه عبارت از چشم‌انداز، خط‌‌مشی کلی یا عمومی (که در کشورمان عموما از آن تحت عنوان سیاست‌های کلی یاد می‌شود)، خط‌مشی قانونی، استراتژی خط‌مشی، استراتژی‌های درون بخشی، خط‌مشی اداری و نهایتا برنامه هستند.

با بررسی فضای خط‌‌مشی‌گذاری در کشور درمی‌یابیم که در لایه نخست، سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ (ابلاغی ۱۳۸۲/۰۸/۱۳) تدوین شده که به مثابه سند مادر برای سایر اسناد سیاستی عمل می‌کند (بحث کم و کیف این سند و کاستی‌های آن، موضوع یادداشت حاضر نیست، از همین‌رو، این موضوع شایسته تحلیل‌های مفصل و مستقلی است). از سوی دیگر تلاش‌های متعدد در ادوار مختلف دولت و از سوی دستگاه‌های متولی برای حرکت در راستای سیاست‌های کلی هر بخش، مصادیقی از استراتژی‌های درون‌بخشی، خط‌مشی‌های اداری یا برنامه بوده‌اند.

از همین‌رو سوال این بوده که در کدام‌یک از حوزه‌هایی که امر تدوین سیاست کلی در آنها صورت گرفته، کارنامه رضایت‌بخشی حاصل شده است؟ البته پاسخ به این سوال، نیازمند بررسی‌ها و پیمایش‌های علمی و موشکافانه بوده و به همین جهت، توجه بر برخی نماگر‌های عملکردی در بسیاری حوزه‌ها و تذکرات پیاپی رهبر معظم انقلاب، گویای آن بوده که بخش عمده‌ای از انتظارات در حوزه‌های گوناگون، برآورده نشده است. البته دلایل متعددی را می‌توان برای این عارضه برشمرد؛ به نظر می‌رسد از منظر سیاست‌گذاری، این امر ناشی از وجود یک حلقه مفقوده در زنجیره سیاست‌گذاری کشور بوده و آن حلقه، سند «استراتژی خط‌مشی» است که عملا عنصر انسجام‌دهنده استراتژی‌های تدوین شده از سوی سازمان‌ها و دستگاه‌های متولی خواهد بود.

در شرایط فقدان چنین سندی (که تدوین آن معمولا باید در سطح هیاتی از وزرای ذی‌مدخل در یک مقوله صورت می‌گیرد)، تلاش‌های واحد‌ها و دستگاه‌های مرتبط، فاقد انسجام بوده و در خوشبینانه‌ترین حالت، فاقد عنصر هم‌افزایی و در نگاه بدبینانه، خنثی‌کننده یکدیگر خواهند بود.

هرچند که از زمان ابلاغ اولین سند سیاست کلی، بیش از ۳۰ سال می‌گذرد اما به نظر می‌رسد هنوز هم خلاء اسناد «استراتژی خط‌مشی» که در عمل، قاعده و چارچوب تدوین سیاست‌های دستگاه‌های گوناگون را مشخص می‌کند، در عموم حوزه‌هایی که در آنها سیاست کلی تدوین‌شده، پررنگ و مشهود است. در نتیجه شایسته است که متفکران ذی‌ربط در این خصوص، همت ویژه‌ای را مصروف نمایند تا شرایط جهت اجرایی شدن این سیاست‌ها و تحقق منویات مقام معظم رهبری، فراهم آید.