بودجه‌ریزی به سبک فرانسه؛ الگویی برای اصلاح ساختار مالی ایران

اقتصاد معاصر-حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و مالی: نظام بودجه‌ریزی هر کشور، آینه تمام‌نمای اراده سیاسی، اولویت‌های توسعه و کارایی دستگاه اجرایی است. در ایران، با وجود تاکید قوانین بالادستی بر بودجه‌ریزی برنامه‌محور و عملکردی، همچنان ساختار بودجه عمدتا بر پایه ردیف‌های دستگاهی و نوع مخارج (کارمندان، عملیات، سرمایه‌گذاری) تنظیم می‌شود. 

این شیوه، نه فقط شفافیت را کاهش می‌دهد، بلکه امکان ارزیابی عملکرد و پاسخگویی را نیز دشوار می‌سازد. در این میان، تجربه فرانسه در دو دهه اخیر، به ویژه پس از تصویب و اجرای قانون ارگانیک قوانین مالی موسوم به «لولف» در سال ۲۰۰۱ و اجرای آن از سال ۲۰۰۶، نقطه عطفی در اصلاح ساختار بودجه‌ریزی محسوب می‌شود که می‌تواند برای نظام مالی ایران الهام‌بخش باشد.

ساختار سه‌سطحی بودجه؛ از هزینه‌محوری به هدف‌محوری

پارلمان فرانسه بر اساس هر ماموریت به بودجه رای می‌دهد و نه بر اساس دستگاه‌های اجرایی. این تغییر، تمرکز بودجه را از این پرسش که «چه کسی هزینه می‌کند؟» به «برای چه هدفی و با چه نتیجه‌ای هزینه می‌شود؟» منتقل کرده است. هر برنامه دارای یک مسوول برنامه است که زیر نظر وزیر مربوطه منصوب می‌شود و یک بسته اعتباری یکپارچه (بدون تفکیک جزئی اقدامات) دریافت می‌کند. این مسوول، در ازای دریافت اعتبار، متعهد به دستیابی به شاخص‌های عملکردی از پیش تعیین‌شده می‌شود و اختیار کامل برای جابه‌جایی اعتبارات بین اقدام‌های مختلف درون برنامه را دارد. این استقلال در تخصیص منابع، همراه با پاسخگویی در قبال نتایج، انگیزه بهینه‌سازی را در مدیران دولتی نهادینه می‌کند. به عنوان نمونه در ماموریت «کار و اشتغال»، چهار برنامه شامل دسترسی و بازگشت به اشتغال، حمایت از تغییرات اقتصادی، بهبود کیفیت روابط کار و طراحی و ارزیابی سیاست‌ها تعریف شده که هر یک دارای شاخص‌های کمی مشخصی هستند.

بازیگران کلیدی 

اجرای موفق این نظام، مستلزم ایفای نقش دقیق بازیگران متعدد است. در راس، اداره بودجه زیر نظر وزارت اقتصاد و دارایی، جایگاه مرکزی را در تعیین سیاست بودجه عمومی، مدیریت اجرای بودجه و هماهنگی کنترل‌های مالی دارد. در هر وزارتخانه، مسوول بخش مالی وزارتخانه وظیفه سازماندهی و انسجام فرایندهای تدوین بودجه را بر عهده دارد و نقطه تماس اصلی با اداره بودجه و نخست‌وزیر محسوب می‌شود. همچنین نهاد کنترل‌کننده بودجه و حسابدار وزارتی به عنوان یک ناظر مستقل در هر وزارتخانه مستقر شده و امنیت و قابلیت اطمینان چرخه هزینه را تضمین می‌کند. دیوان محاسبات فرانسه نیز نقشی فراتر از کنترل سنتی پیدا کرده و با تایید صحت حساب‌های دولت و ارائه گزارش‌های ارزیابی عملکرد، به پارلمان در نظارت موثر بر مجریه کمک می‌کند.

یکی از ابتکارات محوری قانون لولف، اصل «زنجیره فضیلت» است که بر اساس آن، در ابتدای هر سال مالی، پروژه عملکرد سالیانه همراه با لایحه بودجه به مجلس ارائه می‌شود که شامل پیش‌بینی شاخص‌های عملکرد برای سال آینده است. در پایان سال، گزارش عملکرد سالیانه میزان تحقق این شاخص‌ها را به مجلس گزارش می‌دهد. این چرخه، امکان یادگیری نهادی و بهبود مستمر کارایی مخارج را فراهم می‌کند و باعث می‌شود خطاهای بودجه‌ریزی سال گذشته در سال آینده تکرار نشود. همچنین رویکرد «توجیه از اولین یورو» که در آن دستگاه‌های اجرایی ملزم به توضیح چگونگی استفاده از هر یورو از ابتدای سال هستند، شفافیت را به طرز چشمگیری افزایش داده است.

فرانسه از سال ۲۰۰۸ با اصلاح قانون اساسی، مفهوم «قانون برنامه‌ریزی بودجه عمومی» را به رسمیت شناخت. بر این اساس، بودجه دولت با چشم‌اندازی سه‌ساله تدوین می‌شود و سقف مخارج به ‌منظور ماموریت‌های اصلی برای سه سال اول برنامه‌ریزی تعیین می‌شود. این چارچوب میان‌مدت، به مدیران دولتی دید بلندمدت داده و اصلاحات ساختاری را از نوسانات کوتاه‌مدت سیاسی مصون می‌دارد. در این نظام، مجوزهای تعهد و اعتبارات پرداخت به عنوان دو ابزار مجزا تعریف می‌شوند تا کنترل دقیق‌تری بر تعهدات مالی دولت و پرداخت‌های نقدی اعمال شود. این رویکرد، پایداری مالی و کاهش کسری ساختاری بودجه را در بلندمدت تضمین کرده است.

فرآیند تدوین و تصویب بودجه

فرایند بودجه‌ریزی در فرانسه از سال قبل آغاز و در دسامبر همان سال خاتمه می‌یابد. نخست‌وزیر در سه‌ماهه اول سال، با ارسال «نامه چارچوب» به وزرا، جهت‌گیری‌های اصلی بودجه سال آینده را ابلاغ می‌کند. سپس طی ماه‌های آوریل تا ژوئن، کنفرانس‌های بودجه و جلسات فنی بین وزارتخانه‌ها و اداره بودجه برگزار شده و مذاکرات بر سر اعتبارات و مجوزهای استخدامی انجام می‌شود. در اواسط ژوئیه، نخست‌وزیر «نامه سقف» را برای هر وزیر ارسال کرده و سقف نهایی اعتبارات هر وزارتخانه را تعیین می‌کند. از سپتامبر تا اکتبر، اسناد نهایی بودجه تهیه و پس از تایید هیات دولت، حداکثر تا اولین سه‌شنبه ماه اکتبر به مجلس ملی تقدیم می‌شود. 

مجلس شورای ملی ۴۰ روز و مجلس سنا ۲۰ روز فرصت دارند تا بودجه را بررسی کنند و در نهایت، قانون بودجه تا پایان دسامبر به تصویب نهایی می‌رسد. این فرایند دقیق و زمان‌بندی شده، به کمیسیون‌های تخصصی مجلس فرصت کافی برای بررسی جزئیات و پرسش از وزرا را می‌دهد.

بر اساس بررسی‌های به عمل آمده، پیشنهادات سیاستی ذیل برای ارتقای نظام مدیریت مالی بخش عمومی ایران پیشنهاد می‌شود.

۱. تدوین قانون جامع بودجه‌ریزی برنامه‌محور: با الهام از «لولف»، قانونی جامع و فراگیر برای تغییر ساختار بودجه از ردیف‌دستگاهی به ماموریت‌گرا و برنامه‌محور تدوین شود. این قانون باید افق زمانی حداقل چهار ساله برای آماده‌سازی مقدمات و تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی در نظر بگیرد و همه برنامه‌های بودجه‌ای کشور را در قالب ماموریت‌های مشخص (همانند آموزش، سلامت، امنیت، زیرساخت) بازتعریف کند. برای هر برنامه نیز باید حداکثر ۳ تا ۵ شاخص عملکرد کلیدی کمی و سنجش‌پذیر تعریف شود که به اهداف سند چشم‌انداز و برنامه‌های توسعه میان‌مدت و بلندمدت کشور مرتبط باشند.

۲. اصلاح فرآیند تصویب بودجه در مجلس: رای‌گیری بر بودجه به جای تبصره‌ها و ردیف‌های دستگاهی، بر مبنای ماموریت‌ها و برنامه‌ها انجام شود و نمایندگان مجلس بتوانند با رعایت سقف کلی هر ماموریت، توزیع اعتبارات بین برنامه‌های درون آن را اصلاح کنند. همچنین زمان بررسی بودجه باید به گونه‌ای تنظیم شود که بین ارائه لایحه توسط دولت و زمان رای‌گیری نهایی فاصله کافی وجود داشته باشد تا کمیسیون‌های تخصصی فرصت برگزاری جلسات استماع و دریافت پاسخ از وزارتخانه‌ها را پیدا کنند.

۳. ارتقای نقش دیوان محاسبات به ارزیابی عملکرد: با الگوبرداری از تجربه فرانسه، نقش دیوان محاسبات کشور از کنترل صرفا مالی به ارزیابی عملکرد و تایید صحت حساب‌های سالیانه ارتقا پیدا کند. قانونی تصویب شود که دیوان محاسبات را موظف کند هر سال گزارشی از میزان تحقق شاخص‌های عملکردی برنامه‌ها تهیه و همراه با پیشنهادهای اصلاحی به مجلس ارائه کند. این اقدام، قوه مقننه را در نظارت موثر بر مجریه توانمند می‌کند.

۴. حرکت به سوی بودجه‌ریزی چندساله: با توجه به نوسانات شدید درآمدی در ایران، طراحی یک چارچوب مالی میان‌مدت که شامل سقف مخارج کل و بخشی برای یک دوره سه‌ساله باشد، می‌تواند از انبساط‌های ناگهانی بودجه در دوره‌های رونق درآمدی جلوگیری کند و اصلاحات ساختاری را در افق چندساله ممکن کند. این کار مستلزم ایجاد سازوکارهایی برای تعیین سقف مخارج چندساله در قوانین برنامه توسعه و الزام دولت به رعایت مسیر اعلام‌شده است.

۵. آموزش و توانمندسازی نیروی انسانی و استقرار سامانه‌های اطلاعاتی: تحقق این اصلاحات عمیق، بدون آموزش گسترده مدیران ارشد و میانی دستگاه‌های اجرایی در زمینه بودجه‌ریزی عملیاتی، شاخص‌سازی و گزارش‌دهی عملکرد، امکان‌پذیر نیست. همچنین استقرار سامانه‌های یکپارچه اطلاعات مالی و عملکردی که امکان ارتباط بین اعتبارات، فعالیت‌ها و نتایج را فراهم کنند، از الزامات اساسی این تحول است. تجربه فرانسه نشان می‌دهد که اصلاح نظام بودجه‌ریزی یک فرایند تدریجی و بلندمدت است و باید با رویکردی آزمایشی و پله‌پله در چند دستگاه منتخب آغاز شود.

نظام بودجه‌ریزی فرانسه نشان می‌دهد که اصلاحات اساسی در این حوزه، بیش از هر چیز نیازمند اراده سیاسی قوی، هماهنگی بین قوا و مشارکت فعال کارشناسان است. تغییر از بودجه‌ریزی سنتی به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و ماموریت، نه فقط شفافیت و پاسخگویی را افزایش می‌دهد، بلکه کارایی مخارج عمومی را بهبود می‌بخشد و اعتماد عمومی را به نظام مالی کشور بازمی‌گرداند. برای ایران، الگوبرداری موفق از این تجربه، با در نظر گرفتن شرایط بومی و حرکت تدریجی، می‌تواند گامی بلند در جهت اصلاح حکمرانی اقتصادی و کاهش کسری ساختاری بودجه شناخته شود.