تنظیم انبساطی‌ بودجه؛ از محدودیت درآمد مالیاتی تا سهم ۳۵ درصدی درآمد نفتی

اقتصاد معاصر-حسن حیدری، کارشناس اقتصادی: لايحه بودجه ۱۴۰۴ در هفته آخر مهرماه و يک ماه‌ونيم پيش از مهلت قانوني دولت به مجلس تقديم شد. با توجه به اهميت سند بودجه در اقتصاد ايران و تاثيرگذاری قوانين بودجه بر متغيرهای مهم اقتصادی، تحليل نكات مهم اين لايحه و ارزيابي اثرات احتمالی بودجه سال آينده بر اقتصاد ايران اهميت دارد. البته بايد توجه داشت كه اين سند در شرايط فعلی قانون نيست و احتمالا تغييراتی را در مجلس به خود خواهد ديد اما به هر حال، آنچه كه در شرايط فعلي منتشر شده، دارای نكات مهمی است كه لازم بوده تا به آنها اشاره شود. 

نكته اول در اين لايحه، رشد ۶۸ درصدی كل منابع بودجه نسبت به سال قبل بوده كه با توجه به نرخ تورم ۳۴ درصدی در شهريورماه (اعلامی از سوی مركز آمار ايران)، نشان‌دهنده انبساط كلی بودجه نسبت به اقتصاد ايران است. البته با توجه به نوسانات نرخ ارز در چند ماه اخير، به نظر مي‌رسد كه نرخ تورم تا پايان سال بيش از ۳۴ درصد باشد اما در هر صورت بودجه امسال از حيث كل منابع، انبساطي است.

يكی ديگر از نشانه‌های انبساطی بودن بودجه ۱۴۰۴، رشد ۳۹ درصدی درآمدهای مالياتی بوده كه تقريبا با توجه به نرخ تورم، رشد بسيار اندكی برای آن پيش‌بينی شده است. به نظر مي‌رسد كه بر خلاف رويكرد تيم اقتصادی دولت قبل، در دولت فعلی ماليات‌ها نقطه تمركز سازمان برنامه و وزارت اقتصاد نيست و از نگاه تيم اقتصادي جديد، ظرفيت‌ مالياتی اقتصاد ايران در شرايط فعلی، امكان گسترش بيشتری ندارد. اين موضوع در كنار رشد كل منابع دولت، نشان مي‌دهد كه بودجه سال آينده در مجموع انبساطی در نظر گرفته شده است. انبساطی يا انقباضی بودن بودجه به خودی خود اهميتی ندارد، بلكه نكته اصلی اين است كه آيا اين شرايط می‌تواند به رشد اقتصادی و كاهش تورم كمک كند يا خير.

نكته مهم ديگر در لايحه بودجه كه اتفاقا يكی ديگر از نشانه‌های تفاوت تيم اقتصادی دولت فعلی با تيم دولت قبل بوده، رشد قابل توجه انتشار اوراق است. به طور كلی در لايحه بودجه ۱۴۰۴، واگذاري دارايي‌های مالی ۳۳۳ درصد نسبت به سال ۱۴۰۳ افزايش داشته كه نشان مي‌دهد تامين مالي از طريق استقراض و همچنين فروش اموال و شركت‌های دولت، سهم مهمی در بودجه ۱۴۰۳ دارد. عمده منابع واگذاری دارايی‌های مالی را (۷۰۰ هزار ميليارد تومان از كل ۱۳۸ هزار ميليارد تومان) انتشار اوراق مالی اسلامی تشكيل می‌دهد (كه ۱۷۵ درصد نسبت به سال قبل رشد داشته است) و ۵۴۱ هزار ميليارد ريال نیز از طريق منابع صندوق توسعه ملی تامين خواهد شد.

اين موضوع نشان مي‌دهد كه سهم استقراض از كل منابع دولت رو به افزايش است، اگر چه ۲۰۰ هزار ميليارد ريال از اين منابع قرار بوده بابت تسويه اوراقی كه در سال‌های قبل منتشر شده، مصرف شود. بايد توجه داشت كه سهم واگذاری دارايی‌های مالی از منابع عمومی دولت، ۲۸ درصد از كل منابع بودجه را تشكيل مي‌دهد كه در سال ۱۴۰۳، سهمی كمتر از ۹ درصد از منابع عمومی دولت را به خود اختصاص داده است.

همين تفاوت نشان می‌دهد كه دولت جديد قصد دارد از ظرفيت انتشار اوراق مالی برای تامين مالی استفاده بيشتری كند. اگر استفاده از ظرفيت اوراق برای تامين مالی با ملاحظه پايداری درآمدهای دولت صورت گيرد و مسير آينده آن متناسب با ظرفيت‌های اقتصاد ايران در نظر گرفته شود. در اين صورت مي‌توان به آن به عنوان يک منبع مالی غيرتورمی توجه كرد اما اگر اين ملاحظات مد نظر قرار نگيرند، بازپرداخت اوراق خود در سال‌های آينده مي‌توانند يكی از چالش‌های دولت باشد كه راهي جز پولی كردن برای تامين مالی نخواهد داشت.

از سوی ديگر، تجربه سال گذشته در انتشار زمينه اوراق اخزا نشان داد كه فروش مقدار بيشتر اوراق، مستلزم افزايش نرخ سود بوده كه سبب مي‌شود تا بازارهای مالی و بخش بانكی نيز از اين وضعيت آسيب ببينند و بنگاه‌ها نيز در تامين مالی دچار مشكل شوند. بنابراين، يكی از چالش‌های پيش روی دولت، نحوه فروش اين اوراق و تامين مالی آتی آنها است.

از نكات مهم لايحه بودجه، رشد صفر درصدی رشد سود سهام شركت‌های دولتی و همچنين رشد صفر درصدی بهره مالكانه و حقوق دولتي معادن است. مشخص نيست كه آيا اين رشدهای صفر درصدی به دليل عدم تحقق ارقام پيش‌بيني شده، در سال‌های قبل بوده يا پيش‌بينی مبنی بر عدم سودآوری شركت‌های دولتی و همچنين عدم تحقق بهره مالكانه دولت است. در هر صورت، تداوم حفظ شركت‌های دولتی در اختيار دولت‌ها، كماكان چالش مزمن اقتصاد ايران بوده و هنوز نسبت به آن اقدام اساسی صورت نداده‌اند.

از ديگر نكات لايحه بودجه، سكوت آن نسبت به نرخ فرآورده‌های نفتی مانند بنزين و همچنين ديگر حامل‌های انرژی است. به نظر مي‌رسد كه هنوز تيم كارشناسی و سياست‌گذاری دولت، در خصوص يارانه‌های انرژی به جمع‌بندی قاطعي نرسيده‌اند. احتمال ديگر اين بوده كه ممكن است، دولت قصد داشته باشد تا براي حذف يارانه‌های انرژی و اقدامات مرتبط با آن، بسته مجزايی را پيشنهاد دهد. در هر صورت، يارانه انرژی چالش حل نشده پيش روی تيم اقتصادی دولت بوده و بايد در خصوص آن تصميمات لازم گرفته شود.

با توجه به صحبت‌های رياست جمهور در زمان تقديم لايحه به مجلس در خصوص نرخ تمام‌شده ۸ هزار تومانی براي بنزين، شايد يک پيشنهاد مشخص در اين زمينه، اين باشد كه دولت به جای اينكه در مقاطع منقطع و چند ساله یک‌بار قيمت‌ها را به ميزان زيادی افزايش دهد، يک قاعده مشخصی را برای افزايش تدريجي و سالانه قيمت بنزين به تصويب مجلس برساند كه هم مردم از قبل بدانند که قيمت‌های انرژي چه روندي را طي خواهد كرد و هم نيازی به افزايش‌های غيرمعقول در قيمت نباشد. 

از ديگر نكات لايحه بودجه، سهم ۳۵ درصدی درآمدهای نفتي از بودجه است. با توجه به وضعيت سال‌های قبل و امكان افزايش صادرات نفتی، چنانچه وضعيت سياسی بين ايران و آمريكا بعد از انتخابات اين كشور تغيير نكند، اين سهم ممكن است محقق شود اما اگر دولت جديد آمريكا قصد سخت‌گيری بيشتری نسبت به کشورمان داشته باشد، به نظر نمي‌رسد كه حتی همين ۳۵ درصد نيز محقق شود. 

نكته پاياني در خصوص بودجه ۱۴۰۴، رقم ۱۱،۹۶۶ هزار ميليارد ريالی بوده كه برای تملک دارايي‌های سرمايه‌ای (طرح‌های عمرانی) در نظر گرفته شده است. اين رقم سهم ۱۸.۶ درصدی از كل منابع بودجه عمومي را تشكيل مي‌دهد كه نسبت به رقم ۴۰۰۰ هزار ميليارد ريالی قانون بودجه ۱۴۰۳، افزايش بسيار خوبي داشته كه اگر محقق شود، اثرات بسيار خوبی از نظر ساخت زيرساخت‌ها برای اقتصاد ايران خواهد داشت. با اين حال، با توجه به ساختار بودجه، مشكلات عمده دولت در تامين كسری بودجه، انباشت طرح‌های نيمه‌تمام و عدم تحقق اهداف رشد اقتصادی مد نظر دولت بوده که بعيد به نظر مي‌رسد، اين رقم محقق شود.

 
در هر صورت، بودجه ۱۴۰۴ اگرچه تغييراتی را در برخی از رويكردها (تمركز بيشتر بر انتشار اوراق، برداشت از صندوق توسعه ملي، عدم رشد بالای ماليات‌ها و رشد قابل توجه در طرح‌های عمرانی) نسبت به قوانين بودجه سال‌های اخير داشته اما به نظر نمي‌رسد كه دولت توان تغيير ريل اساسی در بودجه را چه در تنظيم آن و چه در اجرای آن داشته باشد. اصولا اقتصاد ايران با معضلات اساسی، از جمله يارانه‌های انرژی، ارز چند نرخی، مالكيت دولت بر شركت‌های دولتی، بدهی به صندوق‌های تامين اجتماعی، بهره‌وری پايين اقتصاد ايران به طور عام و بخش دولتی به طور خاص، قيمت‌گذاری محصولات صنايع و محدوديت‌های مختلف تجاری كه بدون تصميم‌گيری در اين زمينه‌ها امكان تغيير ساختار هزينه و مخارج دولت به صورت اساسي وجود ندارد، روبه‌رو بوده كه نيازمند اصلاحات عميق و اساسی است. بدون تغيير اساسی در ساختار بودجه نيز امكان تحول اساسی در اقتصاد کشور وجود نخواهد داشت.