معامله اوراق امتیاز در بورس؛ اتفاقی که می‌تواند درآمد دولت را نصف کند

به‌گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ قادر معصومی خانقاه، مدیر نظارت بر بورس‌های سازمان بورس و اوراق بهادار در توضیح موافقت شورای عالی بورس با توسعه معاملات اوراق امتیاز اعلام کرده است که امکان معامله امتیاز‌های قابل واگذاری در حوزه‌هایی مانند معدن، صادرات، واردات و انرژی در بستر‌های گسترده‌تری فراهم خواهد شد.

این تصمیم، دامنه معاملات ابزاری را توسعه می‌دهد که پیش‌تر امکان پذیرش و معامله آن در بورس کالای ایران وجود داشت. با این‌ حال معامله‌پذیر شدن یک امتیاز، به‌ تنهایی پاسخ نمی‌دهد که خریدار آن از صلاحیت لازم برای استفاده از حق برخوردار است یا نه، چه نهادی مسوولیت این ارزیابی را بر عهده دارد و در صورت ناکارآمدی دارنده جدید، تکلیف منافع عمومی چه خواهد شد. در اقتصادی که بخش مهمی از فعالیت‌های آن به مجوزها، سهمیه‌ها، تخصیص منابع و تصمیم‌های دستگاه‌های اجرایی وابسته است، این پرسش‌ها صرفا به مقررات بازار سرمایه محدود نمی‌شوند. 

با اعلام موافقت شورای عالی بورس با گسترش معاملات اوراق امتیاز، موضوع از یک تغییر در زیرساخت معاملاتی فراتر می‌رود. امتیاز‌های معدنی، تجاری و انرژی، برخلاف بسیاری از دارایی‌های متعارف، ممکن است به حقوقی وابسته باشند که منشا آنها تصمیم دولت، قانون یا مجوز یک نهاد عمومی است. بنابراین، انتقال چنین امتیاز‌هایی نمی‌تواند صرفا با منطق خریدوفروش یک دارایی خصوصی بررسی شود؛ به‌ویژه زمانی که بهره‌برداری از آنها به صلاحیت حرفه‌ای، تعهدات اجرایی و رعایت الزامات حاکمیتی وابسته باشد.

در اقتصاد دولتی، انتقال امتیاز صرفا یک معامله نیست

در بخش‌هایی از اقتصاد ایران، دسترسی به منابع و فرصت‌های اقتصادی نه صرفا بر اساس قیمت، بلکه از طریق مجوز‌های اداری، سهمیه‌ها، محدودیت‌های قانونی و تأیید دستگاه‌های مسئول تعیین می‌شود. در چنین ساختاری، برخورداری از یک امتیاز ممکن است حاصل احراز مجموعه‌ای از شرایط باشد؛ شرایطی که با تغییر مالک یا دارنده امتیاز لزوماً از بین نمی‌روند.

برای مثال، اگر یک حق بهره‌برداری معدنی یا امتیاز مرتبط با واردات در چارچوب مقررات مشخصی به یک متقاضی واگذار شده باشد، باید روشن شود آیا خریدار بعدی نیز باید همان شرایط را احراز کند یا انتقال ورقه به‌تنهایی برای برخورداری از حق کافی است. پاسخ این پرسش در همه حوزه‌ها یکسان نیست و به ماهیت امتیاز، قوانین بخشی و شرایط صدور آن بستگی دارد.

نکته مهم آن است که انتقال امتیاز‌های وابسته به منابع عمومی یا اختیارات حاکمیتی، بدون تعیین دقیق مسئولیت نهاد صادرکننده، می‌تواند میان مالکیت اقتصادی ورقه و صلاحیت قانونی برای استفاده از امتیاز فاصله ایجاد کند. خریدار ممکن است مالک ورقه باشد، اما همچنان برای بهره‌برداری از حق پشتوانه آن به تأیید‌های قانونی یا احراز شرایط مشخص نیاز داشته باشد.

از این منظر، پرسش اصلی آن است که در سازوکار جدید، چه نهادی صلاحیت خریدار را بررسی می‌کند و این بررسی در چه مرحله‌ای انجام می‌شود؛ پیش از معامله، هنگام انتقال یا پس از آن؟ همچنین باید مشخص شود مسئولیت احراز صلاحیت بر عهده نهاد متولی امتیاز است یا بخشی از این وظیفه به سازوکار پذیرش و معامله در بورس واگذار می‌شود. پاسخ به این پرسش‌ها برای جلوگیری از تعارض میان مقررات بازار سرمایه و قوانین حاکم بر هر امتیاز اهمیت دارد.

بورس جایگزین احراز صلاحیت و نظارت تخصصی نیست

در دستورالعمل معاملات اوراق امتیاز، پذیرش اوراق به تصویب هیأت پذیرش وابسته شده و ارائه اطلاعاتی درباره ماهیت امتیاز، سازوکار ایجاد آن، شرایط استفاده، نهاد متولی و محدودیت‌های مربوط به آن پیش‌بینی شده است. همچنین در اطلاعیه عرضه باید شرایط متقاضیان خرید و ضوابط انتقال مالکیت یا تحویل مشخص شود. این الزامات نشان می‌دهد که معاملات اوراق امتیاز از ابتدا بدون قاعده طراحی نشده‌اند؛ بااین‌حال، وجود ضوابط افشا و پذیرش با تعیین دقیق مسئولیت احراز صلاحیت خریدار یکسان نیست.

وظیفه بورس در پذیرش و سامان‌دهی معاملات، لزوماً به معنای ارزیابی توان فنی و اجرایی خریدار برای بهره‌برداری از یک معدن، اجرای تعهدات تجاری یا استفاده از یک امتیاز انرژی نیست. از سوی دیگر، نهاد صادرکننده نیز نمی‌تواند صرفاً به انجام معامله در یک بازار رسمی اتکا کند و مسئولیت نظارت بر اجرای شرایط امتیاز را نادیده بگیرد.

در نتیجه، لازم است مرز مسئولیت‌ها میان بورس، نهاد متولی و دستگاه صادرکننده مجوز به‌روشنی مشخص باشد. اگر خریدار جدید نتواند تعهدات مربوط به امتیاز را اجرا کند، باید معلوم باشد چه نهادی مسئول رسیدگی است، چه ضمانت اجرایی وجود دارد و آیا سازوکار انتقال می‌تواند از ابتدا مانع ورود خریدار فاقد صلاحیت شود.

تجربه تگزاس؛ تفاوت واگذاری رقابتی با مذاکره غیررسمی

اهمیت نحوه واگذاری امتیاز تنها یک بحث حقوقی نیست و می‌تواند مستقیماً بر درآمد واگذارکننده و بهره‌وری اقتصادی اثر بگذارد. توماس کوورت و ریچارد سوئینی در پژوهشی با عنوان «واگذاری ثروت؛ مزایده در برابر مذاکره غیررسمی در اجاره حقوق نفت و گاز تگزاس» که در سال ۲۰۲۳ منتشر شد، نتایج دو شیوه واگذاری حقوق معدنی را مقایسه کرده‌اند.

این پژوهش با استفاده از داده‌های حقوق معدنی در تگزاس نشان می‌دهد که در دوره رونق استخراج نفت و گاز شیل، حقوق واگذارشده از طریق مزایده متمرکز، دست‌کم ۵۵ درصد پرداخت اولیه بیشتری نسبت به حقوق واگذارشده از مسیر مذاکره غیررسمی ایجاد کردند. میزان تولید نیز در گروه واگذارشده از طریق مزایده حدود ۴۰ درصد بیشتر بود. پژوهشگران این تفاوت را نشانه‌ای از ظرفیت سازوکار‌های رسمی و رقابتی برای افزایش عایدی واگذارکننده و بهبود تخصیص حقوق معدنی می‌دانند.

با استناد به این پژوهش می‌توان گفت که اگر در مرحله واگذاری اولیه، رقابت کافی شکل نگیرد یا انتخاب بهره‌بردار بر مبنای فرایندی غیرشفاف انجام شود، ممکن است هم درآمد اولیه واگذارکننده کاهش یابد و هم حق به بهره‌برداری با کارایی پایین‌تر برسد.

از این رو، توسعه بازار ثانویه باید از مسئله واگذاری اولیه تفکیک شود. بورس می‌تواند امکان انتقال امتیاز میان دارندگان را فراهم کند، اما معامله‌پذیری به‌خودی‌خود تضمین نمی‌کند که امتیاز در ابتدا به بهترین متقاضی واگذار شده یا در ادامه به کارآمدترین بهره‌بردار برسد. حتی اگر بازار ثانویه از شفافیت معاملاتی برخوردار باشد، این شفافیت جای رقابت در واگذاری اولیه و نظارت بر عملکرد دارنده امتیاز را نمی‌گیرد.

معافیت از ثبت؛ پرسش درباره دامنه نظارت

بر اساس توضیحات منتشرشده درباره مصوبه، اوراق امتیاز به استناد بند ۵ ماده ۲۷ قانون بازار اوراق بهادار از ثبت نزد سازمان بورس معاف خواهند بود. اما معافیت از ثبت را نباید معادل معافیت از تمام الزامات قانونی یا کنار رفتن نظارت بر شرایط امتیاز دانست. خود ماده ۲۷ نیز در تبصره مربوط، برای اوراق معاف از ثبت، تکالیفی درباره ارائه اطلاعات و مشخصات اوراق و شرایط توزیع و فروش آنها پیش‌بینی کرده است.

بااین‌حال، برای ارزیابی آثار این معافیت باید روشن شود که چه اطلاعاتی درباره منشأ امتیاز، شرایط انتقال، محدودیت‌های استفاده، تعهدات دارنده و پیامد‌های نقض مقررات در اختیار خریداران قرار می‌گیرد. به‌ویژه در مواردی که ارزش اقتصادی ورقه به اعتبار یک مجوز یا تصمیم اداری وابسته است، افشای محدود اطلاعات معاملاتی برای ارزیابی ریسک خریدار کافی نخواهد بود.

همچنین باید مشخص شود که در صورت لغو یا تعلیق مجوز، تغییر مقررات یا عدم اجرای تعهدات از سوی دارنده جدید، مسئولیت‌ها چگونه توزیع می‌شوند. بدون پاسخ روشن به این پرسش‌ها، نمی‌توان صرف پذیرش ورقه در بورس را نشانه تضمین اعتبار اقتصادی یا حقوقی امتیاز دانست.