وابستگی مزمن بودجه به نفت؛ نقطه‌ضعف تکراری اقتصاد ایران

به گزارش اقتصاد معاصر؛ سعید معتمدی، پژوهشگر اقتصاد عمومی؛ در ایرانِ امروز، هر بار که از بودجه سالانه سخن به میان می‌آید، نام نفت نیز در میان است. با گذشت نزدیک به یک قرن از کشف این منبع در جنوب کشور و دهه‌ها شعار درباره «اقتصاد بدون نفت»، هنوز هم طلای سیاه ستون اصلی دخل و خرج دولت را شکل می‌دهد. شاید ارقام و نسبت‌ها در هر سال تفاوت کنند، اما واقعیت تغییر نکرده: بخش قابل توجهی از هزینه‌های عمومی ایران از فروش نفت و گاز تأمین می‌شود، و همین اتکا، بودجه کشور را در برابر نوسان‌های جهانی و تصمیم‌های سیاسی آسیب‌پذیر ساخته است.

وابستگی ساختاری به نفت در ایران یک پدیده تاریخی است. جهش قیمت نفت در دهه پنجاه خورشیدی، دولت وقت را به خرج‌کردن‌های کلان، پروژه‌های عمرانی بزرگ و رفاه‌گستری سریع تشویق کرد. همان سیاستی که پس از انقلاب نیز، با وجود جنگ و تحریم، در شکل‌های گوناگون ادامه یافت. درآمد نفت، چون منبعی آسان و در دسترس به نظر می‌رسید، به جای آن‌که به سرمایه‌گذاری مولد یا پس‌انداز بلندمدت تبدیل شود، صرف هزینه‌های جاری و پرداخت‌های مستقیم شد. در نتیجه دستگاه اجرایی کشور، به مرور به نوعی «وابستگی مالی» گرفتار شد که رهایی از آن دشوارتر از تصور بود.

اقتصاددانان این چرخه را خطرناک می‌دانند؛ چرخه‌ای که در آن دولت‌ها در دوره رونق نفتی، با هوس خرج بیشتر روبه‌رو می‌شوند و در دوره رکود یا تحریم، با کمبود منابع و کسری سنگین. به تعبیر یکی از کارشناسان امور مالی، «دولت در ایران نه‌بر اساس تلاش اقتصادی جامعه، بلکه بر پایه قیمت جهانی نفت خرج می‌کند، قیمتی که هیچ کنترلی بر آن ندارد». همین وابستگی بیرونی، برنامه‌ریزی پایدار را تقریباً ناممکن می‌کند. در سال‌هایی مانند ۲۰۱۴، زمانی که قیمت جهانی نفت سقوط کرد، یا سال ۱۳۹۷، هنگام اوج تحریم‌های نفتی، بودجه کشور به سرعت از تعادل خارج شد؛ تورم جهید، پول ملی تضعیف شد و مخارج عمومی، به جای آن‌که در مسیر توسعه قرار گیرد، صرف پوشاندن کسری‌ها شد.

در ادبیات اقتصادی از این وضعیت به عنوان «نفرین منابع» یاد می‌شود؛ زمانی که وفور طبیعی به جای رفاه، به بی‌ثباتی و سوءمدیریت منجر می‌شود. در جامعه‌ای که دولت به درآمد نفتی متکی است، انگیزه چندانی برای گسترش پایه مالیاتی یا اصلاح ساختار هزینه‌ها وجود ندارد. زیرا درآمد آسان نفت، جایگزین دردسر مالیات‌ستانی از تولیدکنندگان و شهروندان می‌شود. نتیجه آن، ضعف دائمی نظام مالیاتی و کاهش رابطه پاسخگویی میان دولت و ملت است. مالیات‌پردازان، که نقش مهمی در نظارت اجتماعی دارند، در چنین ساختاری بی‌اثر می‌شوند، و دولت بدون وابستگی به رأی و سهم مالی مردم، تصمیم‌های اقتصادی را بر اساس منافع کوتاه‌مدت خود می‌گیرد.

واقعیت این است که ایران برخلاف بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته، هنوز نتوانسته جایگزینی پایدار برای نفت در درآمدهای بودجه بیابد. سهم مالیات در بودجه عمومی حدود نیمی از کل درآمدهاست؛ در حالی که در اقتصادهای باثبات، این نسبت نزدیک به نود درصد است. با وجود اصلاحاتی همچون مالیات بر ارزش افزوده یا مالیات بر دارایی‌های لوکس، مشکل اصلی در نبود شفافیت، معافیت‌های گسترده و فرار مالیاتی ساختاری باقی مانده است. کارشناسان اقتصادی تاکید می‌کنند که اصلاح مالیات تنها با افزایش نرخ یا وضع مقررات جدید ممکن نیست؛ بلکه پیش از هر چیز نیازمند داده‌های جامع، انضباط مالی، و اراده سیاسی برای حذف رانت‌هاست.

برای آن‌که بودجه کشور از دست بادهای نفتی در امان بماند، در دهه‌های گذشته نهادی به نام «صندوق توسعه ملی» ایجاد شد. هدف آن ذخیره بخشی از درآمد نفت در دوران وفور و استفاده در زمان کمبود بود. اما در عمل، صندوق نیز بارها تبدیل به منبعی برای جبران کسری‌های جاری شد. دولت‌ها، که روی کاغذ موظف بودند از منابع صندوق تنها برای طرح‌های مولد استفاده کنند، در عمل برای پرداخت حقوق یا هزینه‌های جاری به آن دست بردند. در نتیجه، سازوکار تثبیت درآمدی که می‌توانست نقشی همانند سپر ضدشوک ایفا کند، به تدریج کارکرد خود را از دست داد.

تحریم‌های نفتی در سال‌های اخیر، بعد تازه‌ای به مسئله افزوده‌اند. فروش رسمی نفت کاهش یافته و بخشی از صادرات در قالب «نفت خاکستری» یا غیررسمی انجام می‌شود. اگرچه این صادرات غیررسمی توانسته منابعی را در اختیار دولت بگذارد، اما به دلیل نبود شفافیت، از دیدگاه اقتصادی ناپایدار و غیرقابل نظارت است. آمار دقیقی از میزان ارز حاصل از این فروش‌ها، محل و نحوه هزینه‌کرد آن وجود ندارد. همین ابهام، برنامه‌ریزی مالی و پولی را دشوار می‌کند و اعتماد عمومی به نظام بودجه‌ریزی را کاهش می‌دهد.

در سطح جهانی نیز مقایسه جالبی پیش روی ایران است. نروژ، کشوری که در دهه هفتاد میلادی هم‌زمان با ایران استخراج نفت را آغاز کرد، توانست با ایجاد صندوق ثروت ملی و سرمایه‌گذاری شفاف در بازارهای جهانی، درآمد نفت را به پشتوانه‌ای برای نسل‌های آینده تبدیل کند. این کشور، بودجه جاری خود را از مالیات و درآمدهای داخلی تأمین می‌کند و نفت را منبعی برای پس‌انداز ملی می‌داند. در مقابل، کشورهایی مانند ونزوئلا یا نیجریه، که همان مسیر اتکای بی‌محابا به نفت را پیمودند، با تورم مزمن، فروپاشی خدمات عمومی و بحران اجتماعی روبه‌رو شدند. ایران در میانه این دو تجربه قرار دارد؛ نه از نظم مالی نروژ برخوردار است و نه از فروپاشی کامل ونزوئلا، اما مسیری که می‌رود هشداردهنده است.

یکی از جلوه‌های آشکار این وابستگی نفتی را می‌توان در سیاست یارانه‌ای ایران مشاهده کرد. دولت که طی دهه‌ها بخشی از درآمد نفت را صرف پایین نگه‌داشتن قیمت حامل‌های انرژی کرده، عملاً یارانه‌ای پنهان را به مصرف‌کنندگان پرداخت می‌کند. این سیاست، که در ابتدا با هدف حمایت از اقشار کم‌درآمد طراحی شده بود، اکنون بار مالی عظیمی بر بودجه تحمیل کرده و موجب اتلاف عظیم انرژی شده است. تخمین‌ها نشان می‌دهد که حجم یارانه پنهان در بخش انرژی چند برابر بودجه عمرانی کشور است؛ رقمی که در صورت اصلاح و هدف‌گذاری درست، می‌تواند بخش بزرگی از هزینه‌های عمومی را بدون نیاز به نفت تأمین کند.

با وجود آگاهی عمومی از پیامدهای این وابستگی، تغییر جهت همچنان دشوار است. حذف یارانه‌ها، گسترش پایه مالیاتی یا کاهش هزینه‌های غیرمولد، تصمیم‌هایی هستند که آثار سیاسی و اجتماعی فوری دارند. کمتر دولتی در ایران حاضر شده هزینه این اصلاحات را بپذیرد. از همین رو، اصلاحات مالی معمولاً در قالب شعار باقی مانده‌اند و هر دولتی ترجیح داده است بودجه خود را بر امید به رونق دوباره صادرات نفتی بنا کند.

در عین حال، تحلیلگران مستقل یادآور می‌شوند که خروج از این چرخه نیازمند اراده‌ای ملی و سازوکاری شفاف است. به گفته یکی از پژوهشگران اقتصاد عمومی، «تا زمانی که ساختار تصمیم‌گیری و نظارت مالی اصلاح نشود، حتی اگر درآمد نفتی دو برابر گردد، نتیجه همان خواهد بود؛ خرج بیشتر، اتلاف بیشتر، و در نهایت کسری بیشتر». او معتقد است نخستین گام در مسیر پایداری مالی، شفاف‌سازی کامل درآمدها و هزینه‌هاست؛ از صادرات نفت گرفته تا بودجه شرکت‌های دولتی و نهادهایی که امروزه نقش بزرگی در اقتصاد دارند اما از حسابرسی عمومی دور مانده‌اند.

از منظر اجتماعی نیز، بودجه نفتی پیامدهایی فراتر از اقتصاد دارد. در جامعه‌ای که دولت بخش عمده درآمد خود را از فروش منابع طبیعی می‌گیرد، شهروندان احساس مشارکت مالی چندانی در اداره کشور ندارند. این فاصله مالی، رابطه اعتماد متقابل را تضعیف می‌کند. دولت پاسخ‌گویی‌اش را نه به مالیات‌دهندگان، بلکه به حجم فروش نفت و تصمیم‌های بین‌المللی گره می‌زند. به همین سبب است که برخی اقتصاددانان از مفهوم «حاکمیت بدون مالیات» سخن می‌گویند؛ ساختاری که در آن دولت مستقل از مردم درآمد دارد و مردم در برابر او قدرت چانه‌زنی مالیاتی خود را از دست داده‌اند.

رهایی از این وضعیت آسان نیست، اما ناممکن هم نیست. تقویت مالیات‌های هوشمند، توسعه صادرات غیرنفتی، استفاده از بازار سرمایه داخلی برای تأمین مالی پروژه‌ها و، از همه مهم‌تر، قطع استفاده از درآمد نفت برای هزینه‌های جاری، راه‌هایی است که می‌تواند ایران را به سمت اقتصاد پایدارتر ببرد. هرچند این مسیر با سیاست‌های سخت و اصلاحات ساختاری همراه است، اما آینده‌ای که اقتصاد ایران می‌تواند روی پای خود بایستد، به همین تصمیم‌های دشوار بستگی دارد.

در پایان، می‌توان گفت مسئله وابستگی بودجه به نفت، دیگر تنها چالشی اقتصادی نیست؛ بلکه به پرسشی درباره حکمرانی و شجاعت تصمیم‌گیری تبدیل شده است. پایداری مالی به این معناست که دولت بتواند مخارج عمومی را بدون اتکا به منابع ناپایدار، با نظام مالیاتی منصفانه و شفاف تأمین کند. تحقق چنین تعادلی در ایران مستلزم آن است که سیاست‌گذاران از چرخه تکراری «درآمد زیاد، خرج بیشتر، و بحران ناگهانی» خارج شوند و بپذیرند که عصر بودجه نفتی به سر آمده است. در غیر این صورت، هر شوک قیمتی یا تحریمی تازه، دوباره سایه بحران را بر سر اقتصاد کشور خواهد گسترد و رؤیای دیرینه «استقلال مالی از نفت» همچنان در حد شعار باقی خواهد ماند./مهر