آسیب‌شناسی تعارضات مجلس و دولت در تصویب بودجه

حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و بانک در گفت‌وگو با اقتصاد معاصر بیان کرد: هر ساله درخلال انبوه اخبار و پیش‌بینی‌های اقتصادی رایج در محافل نخبگانی و عمومی، مهم‌ترین سند سالیانه حکمرانی کشور تحت‌ عنوان لایحه بودجه سال‌ آینده براساس مهلت قانونی، حداکثر تا ۱۵ آذرماه از طرف رئیس جمهور، به‌ منظور بررسی و تصویب، تقدیم مجلس شورای‌ اسلامی می‌شود. البته امسال بخش اول لایحه بودجه باید تا اول آبان به مجلس ارائه‌ شود. 

بین‌آبادی با اشاره به تاثیر مجلس شورای اسلامی بر نظام مدیریت مالی اظهار کرد: دراین راستا ورود و اثرگذاری مجلس در نظام مدیریت‌ مالی بخش‌ عمومی (PFM) در دومین مرحله از مراحل چهارگانه آن، به‌ واسطه تصویب بودجه اتفاق می‌افتد.

این پژوهشگر اقتصادی با اشاره به یکی از اختلافات میان مجلس و دولت تصریح کرد: موضوعی که در این حوزه طی سالیان متمادی، به‌ شدت در فضای رسمی و غیررسمی نظام حکمرانی‌ کشور مشهود بود‌ه، اختلافات اساسی مجلس و دولت در جابه‌جایی، حذف و افزودن به احکام، ردیف‌ها و ارقام لایحه بودجه است. به عنوان مثال، به‌ گفته رئیس‌ وقت سازمان برنامه و بودجه، در قانون بودجه ۱۴۰۲ برای قیمت هر بشکه نفت صادراتی، از سوی قوه‌ مقننه بیش‌برآوردی صورت گرفت و به‌ تبع، موجب ایجاد کسری‌ بودجه شد.

وی با اشاره به مبانی قانونی و فنی این موضوع بیان کرد: در اصل ۷۵ قانون اساسی بیان شده‌ است که طرح‌های قانونی، پیشنهاد‌ها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان می‌کنند و به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه‌های عمومی می‌انجامد، در صورتی قابل طرح در مجلس هستند که در آنها طریق جبران کاهش درآمد یا تامین هزینه جدید نیز معلوم شده باشد. 

بین‌آبادی در ادامه افزود: شاید این حکم قانون اساسی در وهله نخست به‌ نسبت، مترقی و مطلوب ارزیابی شود ولی به‌ قول عبید زاکانی باید عرض کنم که زهی تصور باطل! متاسفانه درطول ۴ دهه گذشته تفسیر‌های متفاوتی از سوی قوه مقننه دراین رابطه صورت‌ گرفته‌ است. بعضا مشاهده شده که راه‌های تامین‌های مالی پیشنهادات نمایندگان‌ مجلس در لایحه بودجه، کلی و غیرشفاف هستند و به‌ نوعی از این اصل مهم قانون‌ اساسی عدول می‌شود.

وی با اشاره به نقش شورای نگهبان نیز تصریح کرد: از سوی دیگر، شورای نگهبان نیز به‌ عنوان یکی از ارکان‌ مهم قوه مقننه در نظر‌های تفسیری که تشریح می‌کند (نظر‌های تفسیری شورای‌ نگهبان در حکم خود قانون‌ اساسی بوده و لازم‌الاجرا است.)، از تایید طرح‌ها و پیشنهاد‌های وارد بر لوایح بودجه که محل جبران آن تعیین نشده، خودداری می‌کند. با این حال براساس ارزیابی انجام‌شده، شورای‌ نگهبان نیاز به بهره‌مندی بیشتری از کارشناسان تخصصی حوزه بودجه‌ریزی و PFM دارد تا درخصوص موارد مهمی مثل کفایت طرق پیش‌بینی‌شده برای جبران کاهش درآمد‌ها یا افزایش هزینه‌ها به جمع‌بندی صحیح و مطمئنی برسد و در نتیجه به‌ صورت کامل جلوی دور زدن، انحرافات و خطا‌های مربوط به این اصل پراستناد قانون‌ اساسی را بگیرد.

بین‌آبادی در ادامه افزود: در این‌ راستا لازم به‌ ذکر است، در تبصره ۱۵ قانون بودجه ۱۴۰۳ به‌ واسطه پیشنهاد نمایندگان مجلس، ۱۳۰ هزار میلیارد تومان به‌ منظور تادیه بدهی دولت به سازمان تامین‌ اجتماعی لحاظ‌ شده که شوربختانه به‌ دلیل نحوه تامین‌ منابع مالی آن، مشمول عملیات‌های فرابودجه‌ای می‌شود.

این پژوهشگر حوزه بودجه و بانک در خصوص نحوه برخورد با این مساله در کشورهای مختلف اظهار کرد: در سایر کشور‌ها، ۳ الگوی‌ اختیارات برای مجلس در مورد بررسی و تصویب لایحه‌های بودجه وجود دارد. الگوی اختیارات نامحدود، الگوی اختیارات محدود و الگوی عدم اختیار عناوین این اختیارات هستند.

وی در ادامه افزود: نظام مدیریت مالی‌ بخش عمومی (PFM) ایران هم مانند فرانسه، لهستان، ترکیه و اسپانیا دارای الگوی اختیارات محدود مجلس برای بررسی و تصویب بودجه‌های سالیانه است. البته همانطور که بیان‌ شد، کارشناسان چالش‌هایی برای این الگو در ایران مبنی‌ بر عدم اجرای کامل آن متصور هستند.

این پژوهشگر اقتصادی همچنین ادامه داد: فرانسه، لهستان و ترکیه یکی از ۳ روش محدودیت ایجاد کسری‌های‌ بودجه‌ای، اسپانیا محدودیت افزایش‌ سقف هزینه‌های‌ کل بودجه و انگلستان صرفا کاهش در ارقام پیشنهادی لایحه‌ بودجه را در دستور کار خود دارند. 

حجت بین‌آبادی با اشاره به آسیب‌های این روند غلط، بیان کرد: صاحب‌نظران حوزه بودجه‌ریزی و PFM با ادامه و گسترش این رویه غلط و خسارت‎‌بار در نظام حکمرانی‌ کشور، بر آسیب‌پذیری و کمرنگ‌شدن پاسخگویی و مطالبه نخبگانی از رئیس‌ جمهور و قوه‌ مجریه در زمینه بودجه‌های سنواتی به‌ واسطه این استدلال (بودجه‌ای که نمایندگان مجلس تغییرات گسترده در آن ایجاد کرده‌اند، منعکس‌کننده راهبرد‌ها و سیاست‌های اقتصادی دولت نیست) اتفاق نظر دارند.

 
این پژوهشگر حوزه بودجه و بانک با تاکید بر تخصصی بودن مسائل مربوط به بودجه‌ریزی گفت: لزوم بررسی دقیق و اظهار نظر کارشناسی از یک‌سو و عدم تخصص اغلب نمایندگان در مسائل بودجه و بخشی‌نگری به مسائل مالی بخش‌ عمومی که بیشتر معطوف به چالش‌های حوزه‌های انتخابیه‌ آنها است، از سوی دیگر و همچنین نیاز شورای نگهبان به تقویت بنیه فنی و تخصصی خود در حوزه PFM، لزوم تنظیم‌گری مجدد در رابطه با اختیارات قوای مجریه و مقننه در تصویب بودجه بیش‌ از همیشه احساس می‌شود.