۵ راهکار برای نجات مشوق‌های مالیاتی از رانت و فساد

اقتصاد معاصر-حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و مالی: تولید به ‌عنوان موتور توسعه اقتصادی، همواره نیازمند جریان مستمر سرمایه‌گذاری است اما در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، موانع ساختاری و ریسک‌های کلان، جذب سرمایه در این بخش را با دشواری مواجه کرده است. به ‌همین دلیل، مشوق‌های مالیاتی به یکی از پرکاربردترین ابزارهای سیاستی در جهان تبدیل شده‌اند. 

آمارها نشان می‌دهد که نزدیک به ۹۹ درصد از کشورهای در حال توسعه، دست‌کم از یک نوع مشوق مالیاتی برای جذب سرمایه‌گذار استفاده می‌کنند. این رقابت طی دهه‌های اخیر به ‌شدت افزایش یافته؛ به ‌گونه‌ای که شمار مناطق ویژه اقتصادی در جهان از کمتر از ۲۰۰ منطقه در دهه ۱۹۸۰ به بیش از ۵۰۰۰ منطقه رسیده و میانگین نرخ مالیات بر درآمد شرکت‌ها نیز از حدود ۴۰ درصد در سال ۱۹۹۰ به حدود ۲۵ درصد در سال ۲۰۱۷ کاهش پیدا کرده ‌است.

با این ‌حال، نکته مهم آن است که سرمایه‌گذاران در عمل، اهمیت چندانی برای این مشوق‌ها قائل نیستند. نتایج نظرسنجی‌های معتبر جهانی نشان می‌دهد که عواملی چون ثبات سیاسی و امنیت (با اهمیت نزدیک به ۹۰ درصد)، شفافیت قوانین، کیفیت زیرساخت‌ها و اندازه بازار، در اولویت‌های نخست سرمایه‌گذاران قرار دارند و نرخ پایین مالیات در پایین‌ترین سطح اهمیت واقع شده است. این واقعیت تلخ، هشداری جدی برای سیاست‌گذارانی است که گمان می‌کنند صرفا با بخشودگی مالیاتی می‌توانند ضعف‌های بنیادین محیط کسب‌وکار را جبران کنند.

تفاوت بنیادین مشوق‌ها؛ سودمحور در برابر هزینه‌محور

مشوق‌های مالیاتی را به دو دسته کلی تقسیم می‌کنیم؛ مشوق‌های مبتنی بر سود و مشوق‌های مبتنی بر هزینه. دسته نخست شامل معافیت‌های زمانی (تعطیلات مالیاتی)، کاهش نرخ مالیات شرکت‌ها و معافیت درآمدهای خاص است. این مشوق‌ها پس از انجام سرمایه‌گذاری، مالیات بر سود را کاهش می‌دهند و دسته دوم شامل اعتبارهای مالیاتی سرمایه‌گذاری، کمک هزینه‌های سرمایه‌گذاری و استهلاک شتاب‌یافته است که مستقیما هزینه انجام سرمایه‌گذاری را کاهش می‌دهند.

تجربه جهانی به ‌وضوح نشان می‌دهد که مشوق‌های مبتنی بر هزینه، به ‌مراتب کارآمدتر از مشوق‌های مبتنی بر سود هستند. تعطیلات مالیاتی که در بسیاری از کشورهای در حال توسعه رواج دارد، اغلب به سرمایه‌گذاری واقعی جدید منجر نمی‌شود؛ بلکه صرفا به سودآوری بنگاه‌هایی پاداش می‌دهد که در هر صورت قصد سرمایه‌گذاری داشته‌اند و برخی مطالعات، میزان این اتلاف منابع را تا بیش از ۷۰ درصد برآورد کرده‌اند. همچنین این نوع مشوق‌ها زمینه‌ساز سوءاستفاده‌هایی نظیر ثبت مجدد شرکت‌ها پس از پایان دوره معافیت است.

در مقابل، مشوق‌هایی مانند استهلاک شتاب‌یافته و اعتبار مالیاتی سرمایه‌گذاری، تنها زمانی به بنگاه پاداش می‌دهند که واقعا هزینه جدیدی متقبل شده باشد. برای نمونه، تجربه استفاده از استهلاک جایزه در ایالات متحده نشان می‌دهد که این سیاست، سرمایه‌گذاری در دارایی‌های مشمول را حدود ۱۰ تا ۱۷ درصد افزایش داده و این اثر در شرکت‌های کوچک و دارای محدودیت مالی، بسیار چشمگیرتر بوده است. در حوزه تحقیق و توسعه نیز شواهد حاکی از آن است که هر یک دلار اعتبار مالیاتی از دست‌رفته، تقریبا یک دلار سرمایه‌گذاری جدید در پژوهش و نوآوری ایجاد می‌کند که بیانگر کارایی قابل ‌قبول این ابزار است. مناطق ویژه اقتصادی نیز اگرچه در مواردی مانند چین موفق عمل کرده‌اند اما موفقیت آن‌ها به ‌ندرت مرهون صرف معافیت‌های مالیاتی بوده و بیشتر به سرمایه‌گذاری هم‌زمان در زیرساخت، آموزش نیروی کار و اصلاحات گسترده اقتصاد کلان مربوط می‌شود.

ریسک‌های پنهان حکمرانی در نظام مشوق‌های مالیاتی

هرچند مشوق‌های مالیاتی می‌توانند مفید باشند اما در صورت عدم طراحی دقیق، به آفت‌های جدی برای نظام مالیاتی و اقتصاد تبدیل می‌شوند. نخستین و مهم‌ترین ریسک، رانت‌جویی و فساد است. زمانی که اعطای مشوق‌ها به ‌صورت گزینشی و موردی انجام شود، شرکت‌های دارای نفوذ و ارتباطات سیاسی می‌توانند به ‌راحتی از این مزایا بهره‌مند شوند و منابع عمومی به جای هدایت به سمت بنگاه‌های بهره‌ور، در اختیار گروه‌های خاص قرار داده می‌شود.

دومین ریسک، تخصیص نادرست منابع است. سرمایه به ‌جای آنکه به ‌سمت پروژه‌های کارآمد و پربازده هدایت شود، به ‌سوی بخش‌هایی جریان می‌یابد که صرفا از پشتوانه سیاسی یا لابی برخوردارند. این موضوع بهره‌وری کل اقتصاد را کاهش داده و فاصله میان بخش‌های مولد و غیرمولد را بیشتر می‌کند. سومین ریسک، گسترش فرار و سوءاستفاده مالیاتی است. شرکت‌ها ممکن است با سرمایه‌گذاری‌های صوری، انتقال ساختگی سود به واحدهای معاف، یا بزرگ‌نمایی هزینه‌ها، از مشوق‌ها بهره‌برداری کنند بدون آنکه ارزش افزوده واقعی ایجاد شود. در این میان، فقدان شفافیت در گزارش‌دهی هزینه‌های مالیاتی از دست‌رفته، بزرگترین مانع برای نظارت عمومی و ارزیابی اثربخشی سیاست‌ها به ‌شمار می‌رود.

بر اساس بررسی‌های به عمل آمده و با توجه به تجربه‌های جهانی، برای طراحی نظام کارآمد مشوق‌های مالیاتی، پنج توصیه سیاستی پیشنهاد می‌شود.

۱. هدفمندسازی مبتنی بر شکست بازار: مشوق‌ها نباید فراگیر و بدون تمایز باشند. آن‌ها تنها زمانی توجیه اقتصادی دارند که برای رفع یک شکست واقعی در بازار طراحی شوند؛ مانند سرریزهای دانش در تحقیق و توسعه یا عقب‌ماندگی مناطق کمتر توسعه‌یافته. به‌کارگیری مشوق‌های هدفمند با الزام به ایجاد شغل یا انتقال فناوری، اثربخشی را به شدت افزایش می‌دهد.

۲. اولویت قاطع با مشوق‌های هزینه‌محور: سیاست‌گذاران باید به ‌جای معافیت‌های کامل و کاهش نرخ‌های فراگیر، بر ابزارهایی نظیر استهلاک شتاب‌یافته، اعتبارهای مالیاتی سرمایه‌گذاری و کسورات هزینه‌های تحقیق و توسعه متمرکز شوند. این مشوق‌ها به ‌ازای هر واحد درآمد از دست‌رفته، سرمایه‌گذاری بیشتری ایجاد می‌کنند و از اعطای رانت به بنگاه‌های بدون رشد جلوگیری می‌کنند.

۳. زمان‌مندی و بازبینی دوره‌ای: هر مشوق مالیاتی باید دارای تاریخ انقضای مشخص (معمولا ۵ تا ۱۰ سال) باشد. حدود ۸۰ درصد معافیت‌های مالیاتی در جهان امروزه به ‌صورت موقت اعطا می‌شوند. وجود بند پایان، امکان ارزیابی اثربخشی را فراهم کرده و سیاست‌گذار را در تصمیم‌گیری برای حذف، تمدید یا اصلاح مشوق یاری می‌کند.

۴. شفافیت کامل مالیاتی: دولت موظف است به ‌طور سالانه گزارش جامعی از همه مشوق‌های برقرار، میزان درآمد از دست‌رفته و فهرست دریافت‌کنندگان عمده را منتشر کند. تجمیع قوانین پراکنده مشوق‌ها در یک قانون واحد و تدوین معیارهای شفاف و قاعده‌مند، از اعمال سلیقه و فساد می‌کاهد و اعتماد عمومی را جلب می‌کند.

۵. هماهنگی با اصلاحات کلان محیط کسب‌وکار: مشوق‌های مالیاتی هرگز جایگزین ثبات اقتصاد کلان، امنیت سرمایه‌گذاری، کارآمدی نظام اداری و کیفیت زیرساخت‌ها نمی‌شوند. موثرترین مشوقی که یک کشور می‌تواند ارائه کند، محیطی باثبات، شفاف و با سهولت در انجام کسب‌وکار است. بنابراین، مشوق‌ها باید به ‌عنوان بخشی از یک راهبرد جامع اصلاحات ساختاری به ‌کار گرفته شوند و در غیر این صورت، هدررفت منابع عمومی و تضعیف عدالت مالیاتی تنها دستاورد آن‌ها خواهد بود.

در نهایت باید اظهار داشت، مشوق‌های مالیاتی شرکتی اگرچه می‌توانند در شرایط تحریم‌های اقتصادی و محدودیت تامین مالی خارجی، نقشی حیاتی در تقویت تولید ایفا کنند اما هرگز نباید به ‌عنوان هدف نهایی سیاست‌گذاری دیده شوند. هدف اصلی، بازسازی و نوسازی پایه تولیدی کشور است و این ابزارها زمانی بیشترین اثر را خواهند داشت که در کنار اصلاحات پایدار اقتصاد کلان، بهبود فضای کسب‌وکار و شفافیت نهادی به‌کار گرفته شوند.