بودجه‌ دو مرحله‌ای، گامی مثبت در اصلاحات ساختاری بودجه

به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ تصویب اصلاحیه مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ آیین‌نامه داخلی مجلس در دی‌ماه ۱۴۰۱ را باید نقطه‌ عطف امیدوارکننده‌ای در نظام‌ مدیریت مالی بخش‌عمومی (PFM) کشور دانست. بر این اساس، شرایط و ترتیبات ارسال لایحه بودجه دولت به مجلس و نحوه رسیدگی به آن مشمول تغییرات اساسی شد. مطابق با ماده ۱۸۲ آیین‌نامه مذکور، بودجه باید در دو مرحله (بخش) به مجلس ارسال و رسیدگی شود. 

مرحله اول بودجه که در ماده واحده نمود پیدا می‌کند، شامل احکام مورد نیاز برای اجرای بودجه، سقف منابع عمومی دولت به تفکیک درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی به‌ همراه اجزای اصلی‌ آنها، ترازهای عملیاتی، سرمایه‌ای و مالی بودجه عمومی و فروض برآورد منابع و مصارف‌ کل هستند. دولت موظف است که این بخش را حداکثر تا اول آبان هر سال به مجلس تقدیم کند. در مرحله اول فقط احکامی که اثر مستقیم بر منابع یا مصارف بودجه دارند یا برای تامین مالی بخشی از وظایف قانونی دولت ازجمله گسترش سرمایه‌گذاری، حمایت از اشتغال و ازدواج، ترویج فرزندآوری و تامین مسکن نیازمندان از محل‌هایی غیر از بودجه عمومی دولت در نظر گرفته شده باشند، قابل درج در ماده‌ واحده هستند. 

در بخش دوم، دولت موظف است حداکثر ۱۰ روز از زمان ابلاغ بخش اول قانون بودجه، با رعایت احکام و سقف‌های مصوب در بخش اول، جداول تفصیلی بودجه را به مجلس ارسال کند. همچنین سنجه‌های ارزیابی برنامه‌های قوه مقننه، قوه قضائیه، وزارتخانه‌ها و سایر سازمان‌های عمومی باید ضمیمه جداول تفصیلی نیز باشد. در این سازوکار جدید، مجلس هنگام رسیدگی به جزئیات بودجه در مرحله دوم نمی‌تواند سقف بودجه، ارقام کلان و دیگر مصوبات بخش اول بودجه را تغییر دهد که به‌ شدت برای پیاده‌سازی استانداردهای بین‌المللی حوزه مالی بخش‌عمومی، حائز اهمیت مطرح می‌شود. 

طبق بررسی‌‌های به عمل آمده، تحلیل مهم‌ترین انگیزه‌های سیاستی مدنظر برای اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس و اعمال تغییرات مطروحه در فرآیند تدوین و تصویب بودجه عمومی کشور به‌ شرح ذیل است. 

مورد اول: متاسفانه تغییر احکام دائمی و حتی قوانین بالادستی مانند برنامه‌های توسعه پنج‌ساله، در قوانین بودجه سالیانه به بدعت ناصوابی تبدیل شده بود که تمام نظامات برنامه‌ریزی، پیش‌بینی‌پذیری اقتصادی و تنقیح قوانین را با چالش‌های جدی مواجه کرد. با توجه به ماهیت یک‌ساله قوانین بودجه فقط باید احکامی در لایحه بودجه درج شوند که شامل مفادی ‌به‌ منظور تعیین درآمدها و هزینه‌های دولت در سال مورد نظر باشند. بنابراین باید از قانون‌گذاری جدید یا اصلاح قوانین دائمی اجتناب کرد. 

مورد دوم: تعیین مصارف دولت در حوزه‌های مختلف باید مقید به حدود امکانات و منابع قابل تامین دولت باشد. بر این اساس، ضروری است که قبل از ایجاد هزینه‌ها ابتدا سقف منابع دولت تعیین و سپس برمبنای آن در خصوص توزیع مصارف تصمیم‌گیری شود. تصویب و تثبیت سقف بودجه در مرحله اول این رویه جدید، انگیزه‌های مختلف برای ایجاد منابع موهومی با هزینه‌های متصلب را تا حد قابل‌ توجهی کاهش می‌دهد. 

مورد سوم: در صورت رعایت ماهیت احکام لایحه بودجه توسط دولت مطابق با قوانین مالی بخش‌ عمومی، تعداد احکام مورد نیاز جهت تصویب در مجلس بسیار کاهش پیدا می‌کند. درنتیجه کاهش تعداد این احکام به تسهیل تصویب لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی کمک سرشاری کرده و از اتلاف زمان و منابع عمومی کشور جلوگیری می‌کند. در این فرآیند جدید، فرصت نمایندگان برای بررسی دقیق جزئیات جداول بودجه افزایش یافته و در ضمن تصویب جداول (ارقام) در مجلس شفاف شده و درنهایت تغییرات احتمالی خارج از رویه‎‌های قانونی ارقام بودجه رخ نخواهد داد. 

براساس تجارب به دست‌ آمده از بودجه ۱۴۰۳ و بخش اول بودجه ۱۴۰۴، بعضا مشاهده می‌شود که در مرحله اول رسیدگی به لایحه بودجه احکامی به بودجه اضافه می‌شود که به‌ طور مستقیم جزئیات ردیف‌های بودجه‌ای را تعیین می‌کند. این اقدام غیرعقلانی اختیار عمل دولت در مرحله دوم را محدود کرده و فلسفه بودجه‌ریزی دو مرحله‌ای را زیر سوال خواهد برد. ازسوی دیگر دولت نیز در بخش دوم لایحه بودجه جداول را به‌ گونه‌ای تنظیم کرده که با برخی از مصوبات مرحله اول مغایرت داشته یا در میان ردیف‌های جداول، احکام جدیدی وضع کرده بود. این موضوع نیز صراحتا با متن آیین‌نامه داخلی مجلس ناسازگار است. همچنین سنجه‌های ارزیابی دستگاه‌های اجرایی به‌ درستی ارائه نشده و اتصال مشخصی بین بودجه دستگاه‌ها و وظایف و برنامه‌های آنها موجود نیست. 

به‌ عنوان جمع‌بندی می‌توان اظهار داشت، گرچه به‌ لحاظ کارشناسی بررسی دو مرحله‌ای بودجه توصیه می‌شود اما باید تدبیری اندیشیده شود که در رسیدگی به مرحله اول، سطح آگاهی عمومی و تخصصی نمایندگان مجلس و مردم کاهش پیدا نکند. راهکاری که برای حل این مساله پیشنهاد می‌شود و خوشبختانه در قانون آیین‌نامه داخلی مجلس نیز تعبیه شده، ارائه فروض بودجه به صورت مبسوط، تفصیلی و کامل به مجلس است. ذکر این نکته ضروری است که فروض ارسالی به مجلس جنبه تبیینی و اطلاع خواهند داشت و تصویب آن‌ها در مرحله اول هیچ توجیه منطقی ندارد، زیرا ارقام بودجه انعکاسی از مفروضات هستند. اساسا چنانچه دخل و تصرفی در مفروضات توسط مجلس صورت گیرد، عملا مرحله اول که قرار است فقط به کلیات بودجه بپردازد وارد اصلاح جزئیات بودجه خواهد شد. در نتیجه توصیه می‌شود همانند کشور کانادا، فروض بودجه در سند بودجه اراه نشود، بلکه در قالب گزارش پشتیبان به مجلس و عموم مردم ارائه شود.