زور بروکراسی دولتی بیشتر از قانون؛ فقط ۳ درصد از منابع مولدسازی محقق شد

به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ در هفته های اخیر وزیر اقتصاد چندین مرتبه بر تسریع در واگذاری اموال مازاد دولت تاکید کرده است. سیدعلی مدنی‌زاده در مجمع عمومی سالانه سازمان خصوصی‌سازی، بر اصلاح رویه‌ها، آیین‌نامه‌ها و قوانین برای تسهیل در واگذاری‌ها تاکید کرده و ابهام، نبود شفافیت و تعارض مقررات را از عوامل ایجاد چالش در این فرایند دانسته است. 

تاکید دولتمردان بر تسریع در واگذاری دارایی های دولت موضوع جدیدی نیست، به طوری که از حدود دو دهه پیش موضوع مولدسازی دارایی‌های دولت به طور جدی مورد توجه دولت‌ها قرار گرفت و از سال ۱۳۹۲ سرفصل مولدسازی دارایی‌ها وارد قانون بودجه سالانه شد. اما حالا پس از حدود ۱۴ سال هنوز هم سهم این بخش از منابع از کل منابع بودجه عمومی دولت ناچیز است. طبق آمارها در سال ۱۴۰۴ فقط ۳.۴ درصد از منابع پیش‌بینی ‌شده این بخش محقق شده است. این اتفاق درحالی رخ می‌دهد که در سال ۱۴۰۱ مصوبه ویژه مولدسازی به‌طور خاص با هدف تسریع در مولدسازی دارایی‌های دولت به تصویب رسید. 

۹۷ درصد منابع مولدسازی محقق نشد 

نگاهی به عملکرد مولدسازی دارایی‌های دولت در سال‌‌های اخیر نشان می‌‌دهد که با وجود افزایش منابع پیش‌بینی‌ شده در بودجه، تحقق درآمدهای این بخش همواره با فاصله قابل ‌توجهی از اهداف مصوب همراه بوده است. این شکاف به‌ویژه از سال ۱۳۹۹، همزمان با افزایش اتکای دولت به فروش اموال برای تامین منابع بودجه آشکارتر شد.
بررسی عملکرد مولدسازی دارایی‌های دولت نشان می‌دهد درصد تحقق منابع پیش‌بینی ‌شده از ۶۳.۶ درصد در سال ۱۳۹۲ به ۳.۳ درصد در سال ۱۳۹۹ رسید. این شاخص در سال ۱۴۰۱ به ۲۴ درصد افزایش یافت. 

در سال ۱۴۰۲ این عدد به ۵.۷ درصد و در سال ۱۴۰۳ به ۷.۴ درصد کاهش پیدا کرد. در سال ۱۴۰۴ نیز از حدود ۲۵۵ همت منابع مصوب پس از کسر ۷۰ همت بابت تسویه مطالبات تامین اجتماعی، فقط ۸.۷ همت معادل ۳.۴ درصد از منابع مولدسازی محقق شده است.

دیوان محاسبات، تاخیر ۲۲ماهه در ابلاغ دستورالعمل‌های ارزیابی و تعیین بسته‌های سرمایه‌گذاری، ارائه فهرست‌های غیرمرتبط از سوی برخی دستگاه‌ها و توقف آیین‌نامه تامین مالی خارجی به ‌دلیل ابهامات فنی را از عوامل عدم تحقق منابع مولدسازی اعلام کرده است. 

دارایی‌های راکد دولت ایران ۲ برابر میانگین جهانی 

در اغلب کشورها، دارایی‌‌های دولت در مقایسه با اندازه اقتصاد، سهم قابل ‌توجهی دارند. برخی برآوردها ارزش دارایی‌‌های غیرمالی دولت‌ها را به‌طور متوسط معادل ۶۷ درصد تولید ناخالص داخلی می‌دانند. از این‌رو افزایش بازده این دارایی‌ها می‌تواند به تامین درآمد پایدار، پوشش کسری بودجه و تحریک رشد اقتصادی کمک کند. صندوق بین‌المللی پول در گزارش خود نسبت دارایی‌های عمومی به تولید ناخالص داخلی در ۲۷ کشور را در حالی به‌طور متوسط ۱۱۴ درصد برآورد کرده که این نسبت برای ایران، حدود ۲۰۶ درصد اعلام شده است.

همچنین در همایش مولدسازی اموال و دارایی‌های راکد در سال ۱۳۹۶، ارزش اموال غیرمنقول شناسایی‌شده دولت حدود ۵۰۰۰ هزار میلیارد تومان اعلام شد. با این ‌حال خزانه‌دار کل کشور در همان همایش تاکید کرد که این رقم شامل همه دارایی‌های دولت نیست. براساس برآوردهای اداره کل اموال دولتی و اوراق بهادار، با احتساب دارایی‌های شناسایی‌نشده، تعداد اموال دولت می‌تواند از ۳۵۰ هزار مورد به یک میلیون مورد و ارزش آنها به ۱۸۰۰۰ هزار میلیارد تومان برسد؛ رقمی که در سال ۱۳۹۶ معادل ۱۴ برابر نقدینگی همان سال بوده است. 

این ارقام علاوه‌بر اینکه نشان‌‌دهنده نسبت بالای دارایی‌های عمومی به تولید ناخالص داخلی ایران بوده، نشان می‌دهد اقتصاد ایران نیز نسبت به ظرفیت‌های خود، نسبتا کوچک است. صندوق بین‌المللی پول معتقد است هدف اصلی باید استفاده موثر از دارایی‌های عمومی برای افزایش تولید، خلق ثروت و بهبود رفاه جامعه باشد. 

زور مصوبه مولدسازی به بروکراسی اداری نرسید 

در سال ۱۴۰۱ به لحاظ تقنینی، اتفاقات بسیار مهم و چالش‌برانگیزی در حوزه مولدسازی دارایی‌های دولت رخ داد. در آن سال، شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا با تصویب مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت، در ادامه سیاست‌های اصلاح ساختار بودجه و افزایش بهره‌وری اموال عمومی، به دنبال تسریع تعیین تکلیف املاک مازاد و تامین مالی طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام بود؛ سیاستی که از سال ۱۳۹۶ در قوانین بودجه مورد توجه قرار داشت اما همواره با فاصله میان منابع پیش‌بینی‌شده و عملکرد واقعی مواجه بود. 

مهم‌ترین ابزار مصوبه، تشکیل «هیات عالی مولدسازی دارایی‌های دولت» با هفت عضو به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور و با حضور وزیر اقتصاد، وزیر کشور، وزیر راه و شهرسازی، رئیس سازمان برنامه و بودجه و نمایندگان قوای مقننه و قضائیه بود. این هیات اختیار داشت مازاد بودن املاک را تصویب کند، قیمت واگذاری و روش مولدسازی را تعیین کند و درباره طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام تصمیم بگیرد. وجه متمایز مصوبه، اعطای اختیارات ویژه برای رفع موانع حقوقی و اداری بود. قوانین و مقررات مغایر به مدت دو سال موقوف‌الاجرا شدند، دستگاه‌ها به اجرای تصمیمات هیات مکلف شدند و برای تخلف، ضمانت اجرای کیفری در نظر گرفته شد. اعضای هیات و مجریان نیز در چارچوب مصوبات از مصونیت قضایی برخوردار شدند.

آیین‌نامه اجرایی این مصوبه نیز، وزارت اقتصاد را از طریق سازمان خصوصی‌سازی مسوول شناسایی، آماده‌سازی، قیمت‌گذاری و فروش دارایی‌ها کرد. همچنین دستگاه‌ها موظف شدند اطلاعات املاک را در سامانه سادا ثبت کنند و مراجع ذی‌ربط برای تثبیت مالکیت دولت و رفع معارض وظایفی بر عهده گرفتند. فروش نقدی و اقساطی، مذاکره با تصویب هیات، اجاره، مشارکت در ساخت، تهاتر و ابزارهای بازار سرمایه نیز به‌عنوان روش‌های مولدسازی پیش‌بینی شدند.

به این ترتیب، چارچوب قانونی با هدف کاهش بروکراسی، تسریع واگذاری و تنوع‌بخشی به روش‌های مولدسازی طراحی شد؛ با این ‌حال عملکرد بودجه‌ای نشان می‌دهد اعطای اختیارات ویژه به‌تنهایی نتوانست به تحقق متناسب اهداف و فروش بخش عمده دارایی‌های معرفی‌شده منجر شود.

موانع مولدسازی، از ضعف تقاضا تا پراکندگی دارایی‌ها

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «مولدسازی دارایی‌های دولت: ارزیابی عملکرد و پیشنهادهایی برای بهبود و تسهیل» نشان می‌دهد موانع مولدسازی صرفا به محدودیت‌های قانونی و بروکراسی اداری مربوط نیست، بلکه شرایط اقتصاد کلان، ضعف تقاضا و مشکلات ساختاری نیز مانع تبدیل دارایی‌های شناسایی‌شده به منابع مالی شده‌اند.

براساس این گزارش، از ابتدای سال ۱۴۰۲ تا میانه اردیبهشت ۱۴۰۴، حدود ۲۹۷۰ ملک مازاد تصویب شد اما تنها ۲۷ درصد از املاک به مرحله تصویب قیمت‌گذاری یا مراحل بعدی رسیدند و ۷۳ درصد همچنان در مرحله تشخیص مازاد باقی ماندند. این وضعیت از کندی فرایند شناسایی، مستندسازی و آماده‌سازی املاک حکایت دارد.

در گزارش مذکور، بازوی پژوهشی مجلس اولین مانع را مشکلات حقوقی و اداری ذکر کرده است. براساس این گزارش، نبود سند مالکیت کامل، وجود معارض یا متصرف، اختلافات حقوقی و ضرورت استعلام از دستگاه‌های مختلف، فرایند واگذاری را طولانی می‌کند. دومین مانع، ضعف تقاضای موثر و محدودیت روش‌های فروش است. مزایده عمومی روش غالب واگذاری بوده و انعطاف کافی در فرایند فروش وجود نداشته است. شناسایی خریداران، تبلیغات و آماده‌سازی ملک به ظرفیت تخصصی نیاز دارد که ساختار اداری و بودجه‌ای دولت در تامین آن با محدودیت مواجه است. شرایط اقتصادی و کمبود نقدینگی نیز قدرت خرید متقاضیان را کاهش می‌دهد و بخشی از مزایده‌ها را بدون نتیجه می‌گذارد.

سومین مانع، دشواری تهاتر و تسویه بدهی‌هاست. تطبیق دارایی قابل ‌واگذاری با بدهی قطعی، به‌ویژه هنگامی که دارایی و بدهی متعلق به دو دستگاه متفاوت باشند، استفاده از این روش را محدود می‌کند. نبود سازوکار متمرکز برای تسویه غیرنقدی نیز این مشکل را تشدید می‌کند. چهارمین مانع، استفاده ناکافی از اراضی دولتی و ضعف هماهنگی نهادی است. پراکندگی اراضی میان دستگاه‌های مختلف و تفاوت اولویت‌های آنها، همراه با نقش ناکافی سازمان برنامه و بودجه در پیوند دادن دارایی‌ها به طرح‌های عمرانی، ظرفیت مولدسازی را محدود کرده است. معرفی موردی املاک کوچک نیز بدون تجمیع زمین‌ها و برنامه ارزش‌افزایی، جذب سرمایه‌گذار را دشوار می‌کند.

در مجموع، گزارش تاکید دارد که موفقیت مولدسازی به آماده‌سازی حقوقی املاک، ایجاد تقاضای موثر، تنوع روش‌های واگذاری، تسهیل تهاتر و هماهنگی دستگاه‌ها وابسته است. از این‌رو پیشنهادهایی مانند استفاده از کارگزاران تخصصی، طراحی گواهی اعتبار قابل معامله برای تسویه بدهی‌ها، تقویت نقش سازمان برنامه و بودجه و کاهش محدودیت تعلق دارایی و بدهی به یک دستگاه مطرح شده است.