فتح ایران‌خودرو از درِ پشتی؛ شورای رقابت سد راه انحصار کروز می‌شود؟

به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ پرونده واگذاری ۲۰ درصد سهام شرکت سپهر کیش ایرانیان از سوی تعاونی خاص کارکنان ایران‌خودرو به شرکت بهمن‌موتور، دیگر صرفا موضوع اختلاف بر سر قیمت یک مزایده نیست. بررسی ساختار سهامداری شرکت‌های درگیر در این معامله نشان می‌دهد که خرید یک بلوک ۲۰ درصدی، می‌تواند زمینه انتقال کنترل شرکتی را فراهم کند که خود از سهامداران مهم ایران‌خودرو محسوب می‌شود؛ موضوعی که پرسش‌های تازه‌ای درباره احتمال تقویت انحصار، تعارض منافع و حدود اختیارات شورای رقابت ایجاد کرده است. 

اهمیت این معامله زمانی آشکار می‌شود که زنجیره مالکیت شرکت‌ها بررسی شود. سپهر کیش ایرانیان حدود ۱۰ درصد از سهام ایران‌خودرو را در اختیار دارد و پیش از معامله اخیر، ۳۱.۷۵ درصد سهام آن متعلق به کروز، ۳۵.۷۵ درصد متعلق به تعاونی خاص کارکنان ایران‌خودرو و ۳۰ درصد در مالکیت شرکت نگار نصر بوده است. براساس قرارداد منعقدشده در سوم آبان ۱۴۰۵، بهمن‌موتور قرار است ۲۰ درصد از سهام سپهر کیش را به ارزش حدود ۵ هزار و ۳۰۰ میلیارد تومان خریداری کند. با توجه به ارتباط مالکیتی بهمن‌موتور و کروز، در صورت نهایی‌شدن این واگذاری، مجموع سهام این دو مجموعه در سپهر کیش به ۵۱.۷۵ درصد خواهد رسید. 

این عدد اهمیت تعیین‌کننده‌ای دارد؛ زیرا عبور از مرز ۵۰ درصد مالکیت می‌تواند امکان اعمال کنترل شرکتی را فراهم کند. البته میزان کنترل واقعی به حق رای، اساسنامه، ترکیب سایر سهامداران و محدودیت‌های قضایی نیز وابسته است. بنابراین مساله فقط انتقال ۲۰ درصد سهام نیست، بلکه احتمال تغییر ساختار کنترل سپهر کیش و افزایش نفوذ غیرمستقیم مجموعه کروز بر ایران‌خودرو مطرح است.

انتقال کنترل از مسیر شرکت واسطه؛ خطر تازه برای رقابت

در ساختارهای پیچیده سهامداری کسب کنترل یک بنگاه همیشه مستلزم خرید مستقیم سهام آن نیست. گاهی خرید سهام شرکتی که خود سهامدار یک بنگاه بزرگ است، می‌تواند همان اثر اقتصادی و مدیریتی را ایجاد کند. در پرونده اخیر نیز سپهر کیش نقش چنین واسطه‌ای را دارد. بهمن‌موتور به جای خرید مستقیم سهام ایران‌خودرو، در مسیر افزایش سهم خود در شرکتی قرار گرفته که بخشی از مالکیت ایران‌خودرو را در اختیار دارد.

آنچه این معامله را از یک سرمایه‌گذاری معمولی متمایز می‌کند ساختار فعالیت مجموعه خریدار است. کروز از فعالان بزرگ صنعت قطعه‌سازی کشور محسوب می‌شود و در عین حال از طریق شرکت‌های وابسته در ساختار سهامداری و مدیریت ایران‌خودرو نیز نقش دارد. این وضعیت می‌تواند زمینه تعارض منافع میان تامین‌کننده و خریدار قطعات را ایجاد کند. هنگامی که یک قطعه‌ساز در تصمیمات مدیریتی خودروسازی که از مشتریان مهم محصولات اوست نفوذ داشته باشد، استقلال تصمیمات مربوط به انتخاب تامین‌کنندگان، قیمت خرید قطعات و قراردادهای تولید اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند. 

در چنین شرایطی خطر اصلی آن است که تصمیمات اقتصادی به جای رقابت میان تامین‌کنندگان، تحت تاثیر منافع مجموعه‌ای مشترک قرار گیرد. نتیجه احتمالی چنین ساختاری می‌تواند محدودشدن فرصت رقبا، کاهش قدرت چانه‌زنی خودروساز و افزایش موانع ورود سایر قطعه‌سازان به زنجیره تامین باشد. البته اثبات وقوع انحصار یا رفتار ضدرقابتی نیازمند بررسی سهم بازار، قراردادهای تامین، ساختار مالکیت و اختیارات واقعی مدیریتی است. صرف ارتباط سهامداری، به‌ تنهایی برای اثبات تخلف کافی نیست.

شورای رقابت پیش از این نیز درباره کروز رای صادر کرده است

موضوع تمرکز قدرت در ساختار سهامداری ایران‌خودرو سابقه دارد. براساس گزارش کمیسیون صنایع و معادن مجلس که در بهمن ۱۴۰۴ به قوه قضائیه ارجاع شد، شورای رقابت پیش‌تر تملک مستقیم و غیرمستقیم سهام ایران‌خودرو توسط شرکت‌های وابسته به مالکان کروز را در حدی که به حضور آنان در هیئت‌مدیره منجر شود، مصداق رویه ضدرقابتی موضوع ماده ۴۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تشخیص داده بود. بر همین اساس در رای مورد اشاره واگذاری سهام تا حد رفع امکان حضور در هیئت‌مدیره مطالبه شده بود.

با این حال در مجمع ۱۷ بهمن ۱۴۰۳، نمایندگان مجموعه کروز در ترکیب مدیریتی ایران‌خودرو قرار گرفتند. کمیسیون صنایع مجلس در گزارش خود نسبت به انطباق این وضعیت با آرای شورای رقابت و رعایت تشریفات قانونی انتقاد کرد و پرونده را برای بررسی به دستگاه قضایی فرستاد. این سابقه از آن جهت اهمیت دارد که معامله سپهر کیش را نمی‌توان بدون توجه به اختلافات پیشین درباره حضور شرکت‌های وابسته به قطعه‌سازان در مدیریت ایران‌خودرو تحلیل کرد. در واقع شورای رقابت پیش از این نسبت به آثار تملک سهام توسط مجموعه‌های مرتبط با کروز موضع حقوقی اتخاذ کرده و اکنون با معامله‌ای مواجه است که می‌تواند ابعاد دیگری از مالکیت غیرمستقیم را به ساختار موجود اضافه کند.

ماده ۴۷ قانون اصل ۴۴؛ مبنای ورود شورای رقابت به معامله جدید

مهم‌ترین ظرفیت قانونی برای رسیدگی به این معامله، ماده ۴۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است. این ماده، تملک سرمایه یا سهام سایر بنگاه‌ها را در شرایطی که به اخلال در رقابت منجر شود، ممنوع کرده است. بنابراین بررسی شورای رقابت نباید صرفا به این پرسش محدود شود که آیا بهمن‌موتور مجاز به خرید ۲۰ درصد سهام سپهر کیش بوده است یا خیر. مسئله اصلی آن است که نتیجه این خرید، در کنار مالکیت و نفوذ قبلی شرکت‌های مرتبط با کروز، چه اثری بر رقابت در بازار خودرو و قطعه‌سازی خواهد داشت.

به بیان دیگر ممکن است یک معامله به لحاظ تشریفات قراردادی و مقررات شرکت‌ها صحیح باشد، اما آثار آن از منظر قوانین رقابت محل ایراد قرار گیرد. این دو موضوع از نظر حقوقی متفاوت‌اند و بررسی یکی، جایگزین بررسی دیگری نمی‌شود. در این پرونده شورای رقابت می‌تواند مالکیت مستقیم و غیرمستقیم شرکت‌های وابسته به کروز را به‌صورت تجمیعی بررسی کند و مشخص سازد که آیا خرید سهام سپهر کیش، موجب افزایش توان این مجموعه برای کنترل تصمیمات ایران‌خودرو و محدودکردن رقابت در زنجیره تامین می‌شود یا خیر. در کنار ماده ۴۷، مقررات ماده ۴۵ درباره رویه‌های ضدرقابتی و ماده ۴۶ درباره حضور هم‌زمان مدیران در بنگاه‌های مرتبط نیز، در صورت احراز شرایط قانونی، می‌توانند مورد بررسی قرار گیرند. موضوع صرفا تعداد سهام در اختیار یک گروه اقتصادی نیست؛ بلکه باید مشخص شود این سهام چه میزان قدرت رأی، امکان انتصاب مدیر، دسترسی به اطلاعات تجاری و نفوذ بر قراردادهای خریدوفروش ایجاد می‌کند.

شورای رقابت چگونه می‌تواند از تشدید انحصار جلوگیری کند؟

براساس ماده ۶۲ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴، شورای رقابت صلاحیت رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی را دارد و می‌تواند بی واسطه یا براساس شکایت اشخاص حقیقی و حقوقی، از جمله دادستان کل کشور و سازمان بازرسی کل کشور، بررسی یک پرونده را آغاز کند. در نتیجه برای ورود شورا به پرونده سپهر کیش لزوما نیازی به شکایت ایران‌خودرو یا تعاونی خاص نیست و شورا می‌تواند با توجه به آثار احتمالی معامله بر بازار تحقیقات خود را آغاز کند.

نخستین اقدام ضروری، بررسی دقیق زنجیره مالکیت کروز، بهمن‌موتور، سپهر کیش و دیگر شرکت‌های مرتبط است. در این بررسی باید روشن شود که مجموعه خریدار پیش و پس از واگذاری چه میزان قدرت کنترل در سپهر کیش و ایران‌خودرو به دست می‌آورد و آیا این قدرت می‌تواند موجب محدودشدن رقابت شود. اقدام دوم، بررسی وضعیت حق رای سهام سپهر کیش در ایران‌خودرو است. براساس رای شعبه ۴۸ دادگاه تجدیدنظر تهران، سهام ایران‌خودرو تحت مالکیت سپهر کیش به دلیل وضعیت مالکیت متقابل، سهام خزانه و فاقد حق رای شناخته شده بود. به همین دلیل انتقال کنترل سپهر کیش لزوما به معنای انتقال فوری و قابل اعمال حق رای سهام ایران‌خودرو نیست. این مساله باید با لحاظ رای قضایی، تغییرات مالکیت و تصمیمات مراجع صالح تعیین تکلیف شود. با این حال حتی در فرض محدودیت حق رای، شورای رقابت می‌تواند آثار مالکیت جدید بر نفوذ اقتصادی، روابط تامین و کنترل غیرمستقیم را بررسی کند. 

سومین اقدام به اختیارات ضمانت اجرایی شورا مربوط می‌شود. مطابق بند ۶ ماده ۶۱ قانون اصل ۴۴، اگر تملک سهام برخلاف ماده ۴۷ و موجب اخلال در رقابت تشخیص داده شود، شورای رقابت اختیار صدور دستور واگذاری سهام یا سرمایه تحصیل‌شده برخلاف این ماده را دارد. بنابراین اگر شورای رقابت پس از رسیدگی احراز کند واگذاری ۲۰ درصد سهام سپهر کیش به بهمن‌موتور موجب ایجاد یا تقویت رویه ضدرقابتی می‌شود، می‌تواند از این اختیار برای الزام به واگذاری سهام مشمول تخلف استفاده کند. این اقدام به معنای ابطال خودکار مزایده یا لغو معامله بدون رسیدگی نیست؛ بلکه مستلزم بررسی کارشناسی، احراز تخلف، صدور تصمیم قانونی و رعایت حقوق دفاعی طرفین است.

شورا همچنین می‌تواند با استناد به اختیارات ماده ۶۱، دستور توقف رویه ضدرقابتی را صادر کند. چنانچه معامله از نظر حقوقی مشمول مقررات ادغام نیز شناخته شود، اعمال ضمانت اجراهای مربوط به ماده ۴۸ و بند ۷ ماده ۶۱ قابل بررسی خواهد بود. در نتیجه قانون ابزارهایی برای مقابله با تمرکز ضدرقابتی در اختیار شورای رقابت قرار داده است؛ از دستور توقف رفتارهای ضدرقابتی تا الزام به واگذاری سهام. مساله تعیین‌کننده، احراز شرایط قانونی استفاده از این ابزارها در پرونده حاضر است.

مزایده‌ای که مساله رقابت در آن از ابتدا مطرح بود

ابهامات معامله سپهر کیش تنها به آثار احتمالی آن بر آینده ایران‌خودرو محدود نمی‌شود. نحوه برگزاری مزایده نیز پرسش‌هایی درباره رقابت واقعی میان خریداران ایجاد کرده است. براساس اطلاعات منتشرشده بهمن‌موتور تنها متقاضی مزایده خرید بلوک ۲۰ درصدی سپهر کیش بوده و پیشنهاد خرید آن تنها یک ریال برای هر سهم بالاتر از قیمت پایه ثبت شده است؛ اختلافی که در مجموع بلوک سهام حدود ۶۱ میلیون تومان محاسبه شده است. از سوی دیگر نتیجه مزایده در اول بهمن ۱۴۰۴ اعلام شد اما قرارداد واگذاری در سوم آبان ۱۴۰۵ به امضا رسید؛ یعنی بیش از ۹ ماه پس از اعلام نتیجه اولیه. 

این فاصله زمانی در حالی ایجاد شده که براساس شرایط اعلام‌شده مزایده، اعتبار پیشنهاد خرید یک ماه بوده است. اکنون باید مشخص شود تمدید اعتبار پیشنهاد براساس کدام مستند قانونی انجام شده و آیا در فاصله مزایده تا قرارداد، ارزش سهام و امتیاز احتمالی انتقال کنترل مدیریتی دوباره ارزیابی شده است. البته تک‌متقاضی بودن مزایده یا اختلاف اندک پیشنهاد با قیمت پایه، به‌تنهایی اثبات‌کننده تبانی یا وقوع تخلف نیست اما این شرایط ضرورت انتشار اسناد مزایده، گزارش کارشناسی و مستندات تصمیم‌گیری مدیران تعاونی را افزایش می‌دهد؛ به‌ویژه آنکه تعاونی خاص کارکنان ایران‌خودرو با حدود ۷۰ هزار سهامدار، وظیفه صیانت از منافع اقتصادی اعضای خود را بر عهده دارد و فروش دارایی‌های آن باید با رعایت مقررات و صرفه و صلاح تعاونی انجام شود.

سازمان بورس هشدار داده؛ اکنون نوبت بررسی رقابتی است

سازمان بورس در نامه‌های ۱۱ آبان  به مدیران ایران‌خودرو و بهمن‌موتور، درباره آثار حقوقی، اقتصادی و مدیریتی معامله درخواست توضیح کرد. از بهمن‌موتور خواسته شد توجیه اقتصادی خرید سهام سپهر کیش را روشن کند و توضیح دهد این سرمایه‌گذاری چه ارتباطی با فعالیت اصلی شرکت و منافع سهامداران آن دارد. همچنین از ایران‌خودرو خواسته شد وضعیت مالکیت سپهر کیش، موضوع سهام خزانه و اقدامات انجام‌شده برای حفظ حقوق سهامداران را تشریح کند. اگرچه این مکاتبات در حوزه نظارت سازمان بورس قرار می‌گیرد اما پیامدهای احتمالی معامله از منظر تمرکز مالکیت و رقابت در بازار، موضوعی است که باید مستقلا در شورای رقابت بررسی شود.

نکته مهم اینکه در شرایط فعلی، مخالفت با یک معامله صرفا به دلیل بزرگ بودن خریدار، جایگزین تحلیل حقوقی و اقتصادی نمی‌شود. شورای رقابت باید مشخص کند این واگذاری چه تغییری در قدرت اقتصادی مجموعه کروز ایجاد می‌کند، آیا دسترسی سایر قطعه‌سازان به بازار را محدود خواهد کرد و آیا توان تصمیم‌گیری مستقل ایران‌خودرو را در انتخاب تامین‌کنندگان کاهش می‌دهد. در صورت احراز آثار ضدرقابتی، اجرای اختیارات قانونی شورا برای رفع تمرکز ایجادشده می‌تواند راهکاری مشخص برای جلوگیری از تشدید انحصار باشد.

واگذاری مدیریت نباید به حذف رقابت منجر شود

پرونده سپهر کیش را باید در چارچوب مساله بزرگ‌تری بررسی کرد؛ اینکه آیا ساختار مالکیت و مدیریت صنعت خودرو به سمتی حرکت می‌کند که یک مجموعه اقتصادی بتواند هم در تولید قطعات و هم در تصمیم‌گیری یکی از بزرگ‌ترین خریداران قطعات کشور نفوذ تعیین‌کننده داشته باشد. خصوصی‌سازی و انتقال مالکیت به بخش خصوصی، به‌خودی‌خود اقدامی ضدرقابتی نیست. اما خصوصی‌سازی زمانی به هدف افزایش بهره‌وری و رقابت نزدیک می‌شود که ساختار جدید مالکیت، زمینه محدودکردن رقبا و ایجاد تعارض منافع را فراهم نکند. در معامله اخیر افزایش احتمالی سهم مجموعه کروز و بهمن‌موتور به ۵۱.۷۵ درصد در سپهر کیش، آن هم در کنار حضور پیشین شرکت‌های مرتبط در ساختار مدیریتی ایران‌خودرو، ضرورت بررسی مجدد وضعیت تمرکز اقتصادی را ایجاد کرده است. 

از این‌رو انتظار می‌رود شورای رقابت با استفاده از اختیارات قانونی خود، ضمن بررسی آثار واگذاری و وضعیت اجرای آرای پیشین، درباره امکان افزایش کنترل غیرمستقیم مجموعه کروز در ایران‌خودرو تصمیم‌گیری کند و در صورت احراز تخلف، اقدامات لازم را برای رفع آثار ضدرقابتی انجام دهد.