چرا دولت ها نتوانستند از بخش صنعت حمایت کنند؟

به گزارش اقتصاد معاصر؛ بخش صنعت اهمیت ویژهای در فرایند توسعه کشورها دارد. در جریان تبدیل اقتصاد سنتی مبتنی بر یک بخش کشاورزی با بهره وری پایین به یک اقتصاد روبه رشد با بهره وری بالا، بخش صنعت نقشی اساسی داشته است و این مهم در تاریخ توسعه اقتصادی بسیاری از کشورهای موفق ازجمله انگلستان، آمریکا، ژاپن، آلمان، کره جنوبی و اخیراً چین، ترکیه، برزیل و آفریقای جنوبی نیز به صورت بارزی دیده می‌شود. اگرچه در مراحل بعدی توسعه، سهم بخش صنعت از اقتصادهای صنعتی کاهش یافته است و در مقابل بخش خدمات اهمیت بیشتری پیدا کرده، اما به هر حال بخش صنعت همچنان نقشی راهبردی در اقتصاد این کشورها دارد و بخش خدمات در این کشورها نیز خود وابستگی و ارتباطات بسیار زیادی با بخش صنعت آنها دارد.

در ایران بخش صنعت همواره مورد توجه سیاست‌گذاران اقتصادی کشور بوده و تأکید زیادی بر فعالیت‌های تولیدی و صنعتی صورت گرفته است. اهمیت توجه به بخش صنعت را می‌توان در ابلاغ «سیاست‌های کلی نظام در بخش صنعت» مصوب سال ۱۳۹۱ و در قوانین برنامه دنبال کرد. نظر به اهمیت بخش صنعت در سیاستگذاری کلان کشور، همه ساله احکام و تبصره‌های مختلفی با هدف حمایت از این بخش در قوانین بودجه سالیانه تصویب می‌شود. با این حال، پرسش مهم کارشناسی که برای امر سیاستگذاری اهمیت دارد این است که این سیاست‌ها تا چه میزان اثربخش بوده و آیا این سیاست‌ها در سطح اجرا نیز موفق بوده یا خیر.

عملکرد کلان بخش صنعت

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی ضمن بررسی وضعیت بخش صنعت آورده است: در سال ۱۴۰۲ بخش صنعت ایران سهمی بالغ بر ۱۷ درصد از تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص داده است. با توجه به اهمیت و نقش صنعت در رشد و توسعه اقتصاد کشور، ایجاد بستر و زیرساخت‌های لازم و کافی از منظر سیاست‌های حوزه کلان کمک شایانی به رشد و توسعه این بخش می‌کند.

همانطور که از شکل زیر مشخص اسشت رشد ارزش افزوده بخش صنعت تقریباً هماهنگ با رشد اقتصادی افت و خیزهایی را داشته است. نکته مهم این است که بخش صنعت در سال‌هایی که فشار تحریم‌های ظالمانه به یکباره بر این بخش وارد شده است ازجمله سال‌های ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ و همچنین سال ۱۳۹۷ افت بیشتری نسبت به کل اقتصاد ایران داشته است که نشان می‌دهد این بخش حساسیت بیشتری نسبت به فشار ناشی از شرایط خاص کشور داشته است.

همچنین در جدول زیر مقایسه رشد ارزش افزوده بخش صنعت در دوره‌های مختلف پنج ساله نشان داده شده است. مطابق آمار جدول، ارزش افزوده این بخش از میانه دهه ۱۳۸۰ تا میانه دهه ۱۳۹۰ از رشد منفی برخوردار بوده است که البته رشد منفی سال‌های ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۰ عمدتاً تحت تأثیر رشد منفی ۲۷ درصدی در سال ۱۳۹۰ و در پی تحریم‌های ظالمانه اقتصادی بوده است.

مقایسه وضعیت متوسط رشد ارزش افزوده بخش صنعت با رشد اقتصادی در کشور نشان می‌دهد که عمدتاً رشد ارزش افزوده بخش صنعت از رشد اقتصادی کشور پایین‌تر بوده است که این موضوع می‌تواند یک اخطار به سیاست‌گذاران در خصوص تضعیف بلندمدت بخش صنعت در صورت تداوم این موضوع باشد. البته باید تأکید کرد که بخش صنعت از سال ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲ تقریباً مشابه با رشد بخش غیر نفتی اقتصاد ایران رشد کرده است و توانسته تا حدی خود را بازیابی کند اما به عنوان مثال در مقایسه با بخش خدمات و همچنین بخش نفت همچنان بخش صنعت در وضعیت نامناسبی به سر می‌برد. اگر چه بخش صنعت در مقایسه با بخش ساختمان و همچنین بخش کشاورزی از ثبات بالاتری برخوردار بوده است، اما به طور کلی این بخش رشدی کند را تجربه می‌کند که می‌تواند خود را در از دست دادن سهم از اقتصاد ایران نشان دهد.

در شکل زیر نیز روند تغییرات سهم بخش‌های اقتصادی از کل اقتصاد ایران نشان داده شده است. همانطور که مشهود است سهم بخش صنعت از اقتصاد ایران در یک دوره بلندمدت حدود ۱۵ درصد بوده است، اما از سال ۱۳۹۸ شاهد افزایش سهم بخش صنعت بوده ایم که می‌تواند به دلیل کاهش سهم بخش خدمات به دلیل آثار منفی کرونا باشد.

دلایل عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه کشور

مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش به بررسی قوانین حمایتی از بخش صنعت به ویژه در ۵ سال اخیر پرداخته که متأسفانه در مرحله اجرا، بسیاری از بندها و تبصره‌ها یا به کلی اجرا نشده اند یا به صورت ناقص اجرا شده اند. بررسی محتوای گزارش‌های نظارتی مجلس شورای اسلامی از جمله گزارش‌های تفریغ بودجه نشان می‌دهد که عدم اجرای این موارد یا اجرای ناقص می‌تواند به دلایل زیر باشد:

۱- بوروکراسی پیچیده دستگاه‌های دولتی و ناهماهنگی دستگاه‌ها به ویژه در موضوع‌هایی که نیازمند هماهنگی چند دستگاه با هم است. عدم تأمین منابع مالی به رغم تصویب در قانون به دلایل کلان از جمله کسری بودجه مزمن دولت و لزوم تأمین مصارف با ضرورت بیشتر، به عنوان نمونه طی سال‌های اخیر کمبود منابع مالی و دشواری تأمین مالی از بانک یکی از چالشهای اصلی واحدهای تولیدی و فعالان بخش صنعت کشور بوده است. از این رو از سال ۱۳۹۷ الی ۱۴۰۲ منابع مالی مشخصی در قالب تبصره ۱۸ در قوانین بودجه کشور به اجرای برنامه‌های ایجاد اشتغال و رونق تولید تخصیص داده شد اما بررسی عملکرد این حکم در سال‌های مختلف برگرفته از گزارش‌های تفریغ بودجه حاکی از آن است که در برخی از سال‌ها عملکردی نداشته و در برخی سال‌ها پرداختی به بخش صنعت حدود ۳۰ درصد است.

۲- نیاز به تصویب آئین نامه، دستورالعمل و شیوه نامه برای برخی از احکام قانون بودجه و طولانی شدن این فرایند به دلیل بوروکراسی پیچیده یا اختلاف در تفسیر قانون.

۳- در برخی از موارد عدم توجه به زمینه اصلی مشکلات مربوط به بخش صنعت و کارآفرینان و سرمایه گذاران در تصویب احکام مربوطه در قانون بودجه سبب شده برخی از این احکام اجرایی نشوند. به عنوان نمونه در برخی از موارد بخش خصوصی و تعاونی تمایلی به سرمایه گذاری نداشته است که علت آن لزوماً مشکلات تأمین مالی نیست و به این دلیل تأمین منابع از سوی دولت نیز نتوانسته است سبب مشارکت آنها در طرح‌های صنعتی و معدنی شود.

۴- در نهایت وجود مشکلات زمینهای در فضای کلی اقتصاد کشور سبب شده است تا بسیاری از این طرح‌ها حتی در صورت اجرا نیز نتواند زمینه ساز ایجاد تحرک جدی در بخش صنعت کشور شود مشکلاتی مانند وجود شرایط خاص کشور مشکلات ارزی، فضای کسب و کار و تأمین انرژی دخالت دولت در قیمت گذاری محصولات صنعتی و مانند آن سبب ایجاد فضایی می‌شود که این تبصره‌ها و بندهای حمایتی عملاً تأثیر چشمگیری نداشته باشد.

آسیب شناسی دلایل عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه

همان طور که در بخش‌های قبل بیان شد، اکثر تبصره‌ها و بندهای حمایتی که مخاطب آن بخش صنعت کشور بوده است، یا اجرا نشده یا اینکه به صورت ناقص اجرا شده است. سوال مهمی که مطرح می‌شود این است که چرا با وجود تأکید بر حمایت از بخش صنعت و توجه به این بخش از اسناد بالادستی گرفته تا قوانین بودجه سالیانه، بندها و تبصره‌هایی که با هدف حمایت از این بخش و رشد این بخش تدوین شده است، اجرا نشده یا به طور ناقص اجرا می‌شود؟ در پاسخ به این پرسش می‌توان به سه سطح از دلایل اشاره کرد:

سطح کلان

در سطح کلان اقتصاد ایران طی ۱۳ سال گذشته با فشارهای سنگینی از ناحیه تحریم‌های ظالمانه اقتصادی، شوک ناشی از کرونا و مشکلات مشابه با آن روبه‌رو بوده است این مشکلات سبب شده بخش صنعت آسیب بسیار زیادی ببیند همان طور که نتایج گزارش نشان می‌دهد افت ارزش افزوده در بخش صنعت نسبت به کل اقتصاد ایران در مواقع بروز شوک‌های تحریمی بسیار بیشتر بوده و لذا این بخش از این شرایط آسیب بیشتری دیده است. در این شرایط سیاست‌های حمایتی که در قالب بندهای بودجه‌ای طراحی می‌شود، در مقایسه با آسیب وارده به این بخش کافی نیست.

فضای کسب و کار در ایران طی یک دهه گذشته برای سرمایه گذاری مناسب نبوده است انواع مقررات پیچیده از مقررات ارزی تا مقررات مربوط به تجارت خارجی و دخالت در قیمت گذاری ریسک‌های مختلف اقتصاد ایران و نوسان‌های شدید نرخ ارز و قیمت مواد اولیه و امثال آن فضای نامناسبی را برای سرمایه گذاری به ویژه سرمایه گذاری در بخش صنعت که نسبت به سرمایه گذاری در بازارهای موازی دیر بازده تر است، ایجاد کرده است. در چنین شرایطی، سیاست‌های حمایتی چه در قالب قوانین بودجه و چه در قالب سایر قوانین و مقررات کشور نمی‌تواند ریسک‌ها و مشکلات ناشی از این شرایط را بر اقتصاد کشور جبران کند.

سطح سیاستگذاری

بخشی از دلایل ناموفق بودن سیاست‌های حمایتی نیز به فرایند تدوین این سیاست‌ها باز می‌گردد. در بسیاری از موارد اصولاً به تدوین قانون مشخصی برای حمایت از تولید نیازی نیست بلکه باید مشکلات در سطح اجرا رفع شود. در برخی از موارد نیز سیاست‌گذاران شناخت کافی از مسائل بخش صنعت ندارند و لذا در تدوین سیاست‌ها مسئله مورد نظر به درستی مخاطب قرار نمی‌گیرد. به عنوان مثال، مسئله تأمین مالی در اقتصاد کشور همواره جدی است اما در سال‌های اخیر به دلیل مشکلات بخش بانکی کشور و نیز کمبود منابع نظام بانکی کشور جدی تر نیز شده است همچنین به دلیل کسری بودجه مزمن دولت نیز توان تزریق منابع بودجه‌ای بیش از مقادیر جاری در این امر ندارد. در این شرایط منابع محدودی که برای تسهیل تأمین مالی بخش صنعت به صورت یارانه سود و وجوه اداره شده در نظر گرفته می‌شود به هیچ عنوان تکافوی حمایت کافی را از این بخش نمی‌دهد. شاید راه حل مناسب در این زمینه اصلاح نظام بانکی است اما به طور معمول در قالب تبصره‌های بودجه منابعی برای تأمین یارانه نرخ سود یا وجوه اداره شده در نظر گرفته می‌شود که یا تأمین نمی‌شود یا اینکه در گرداب مشکلات نظام بانکی با طولانی شدن دسترسی به این منابع، عملاً کارایی خود را از دست می‌دهد. در بسیاری از موارد منابع مالی در نظر گرفته شده در قوانین بودجه محقق نمی‌شود و لذا دولت مجبور است منابع خود را صرف اموری ضروری‌تر و روزمره کند و بنابراین اجرای این احکام کنار گذاشته می‌شود.

سطح اجرا

در بسیاری از موارد قانونگذاری‌های مناسبی صورت گرفته است اما به دلیل ناهماهنگی در سطح دستگاه‌های اجرایی، تفاسیر متفاوت از یک متن قانونی مشخص یا در گیر بودن دستگاه اجرایی هدف در امور روزمره خود به ویژه وزارت صنعت، معدن و تجارت با طیف وسیعی از مأموریت از بازرگانی و معدن تا امور صنعتی یا این سیاست اجرا نمی‌شود یا اینکه به صورت ناقص یا به صورتی اجرا می‌شود که با آنچه که هدف قانونگذاران بوده است فاصله زیادی دارد نمونه این موضوع در بخش قبل در خصوص سرنوشت تبصره ۱۸» بودجه که با هدف ایجاد جهش و رشد در تولید و تأمین مالی آن تدوین شده بود ملاحظه شد در بسیاری از موارد بررسی گزارش‌های نظارتی نشان می‌دهد که اجرای یک سیاست حمایتی برای یک سال مشخص در نهایت به تدوین آئین نامه یا توافق نامه بین دو دستگاه ختم می‌شود و با تغییراتی که در قانون بودجه سال بعد صورت می‌گیرد اجرای این آئین نامه نیز عملاً کنار گذاشته می‌شود. در مجموع به نظر می‌رسد تعارض بین کارکردهای دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی ضعف در نظام پایش برنامه‌ها فقدان استراتژی توسعه صنعتی ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم التزام به آن فقدان نهادهای کار آمد و نوین تأمین مالی تولید فقدان سازمان متولی توسعه در کشور به عنوان مهمترین کاستی‌های این سیاست‌های بودجه‌ای در جهت دستیابی به کارایی لازم برای رونق تولید و اشتغال مطرح است. یکی از ابزارهای بودجه‌ای متداول در سیاستگذاری اقتصادی و سیاستگذاری صنعتی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای طرح‌های عمرانی است. این اعتبارات عمدتاً برای ایجاد زیرساخت‌ها یا طرح‌های صنعتی با هدف ایجاد و توسعه ظرفیت‌های تولیدی تعریف می‌شود و هدف اصلی آنها توانمندسازی تولید صنعتی در افق بلندمدت است. از این رو این طرح‌ها در بودجه عمومی کل کشور به طور عام و بخش صنعت به طور خاص اهمیتی راهبردی دارد بررسی‌ها در این گزارش نشان می‌دهد اکثر طرح‌های تعریف شده یا با هدف ایجاد زیر ساخت مرتبط با

بخش صنعت یا با هدف ایجاد یا توسعه ظرفیت‌های تولیدی بوده است. بنابراین اهداف تعریف شده طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مرتبط با بخش صنعت در قوانین بودجه ایران نیز بلندمدت و راهبردی بوده است و از این نظر این طرح‌ها اهمیتی راهبردی دارد. اما در این زمینه برخی نکات مطرح است.

نکته اول این است که بسیاری از این طرح‌ها سابقه طولانی و بعضاً چند دهه‌ای دارد. این موضوع در خصوص برخی از طرح‌ها، استمرار یک سیاست بلند مدت را نشان می‌دهد مثلاً طرح‌های کمک به نوسازی صنایع که موضوعی قابل قبول و مهم است، اما در خصوص برخی از طرح‌ها به ویژه طرح‌های ایجاد زیر ساخت این یک نقطه ضعف است چراکه طولانی شدن ایجاد زیرساخت‌ها سبب می‌شود زیر ساخت ایجاد

شده در زمان مناسب به چرخه فعالیت اقتصادی وارد نشود ضمن اینکه در این مدت بار مالی خود را نیز به بودجه تحمیل کرده است. نکته دوم که با نکته اول نیز ارتباط دارد این است که تخصیص بودجه و عملکرد منابع به طرح‌های تملک دارایی با مبلغ بودجه مورد نیاز برای آنها تطابق کمی دارد که این خود سبب طولانی شدن مدت زمان اجرای طرح و تأثیر نامطلوب آن می‌شود که در نکته قبلی به آن اشاره شد. این وضعیت در میان مدت و بلندمدت این وضعیت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بین‌المللی می‌شود که تبعات آن را باید از یک نگاه راهبردی و بلند مدت بررسی کرد.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها برای بهبود شرایط

بررسی اسناد بالادستی کشور در خصوص بخش صنعت از جمله «سیاست‌های کلی نظام در بخش صنعت» و «سیاست‌های کلی تولید ملی حمایت از کار و سرمایه ایرانی» حاکی از آن است که حمایت از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد، ارتقای رقابت پذیری بخش صنعت، تکمیل زنجیره ارزش و ایجاد توازن منطقه‌ای از اهداف مورد تأکید این استاد است. به عبارتی در سطح راهبردی در کشور، بخش صنعت همواره مورد توجه بوده است و حتی در سطح سیاستگذاری میان مدت نیز این تأکید در قالب قوانین برنامه‌های پنج ساله نمود یافته است. این تأکیدات سبب شده است که بخش صنعت در قوانین بودجه سنواتی نیز مورد توجه قرار گیرد و بخشی از احکام و تبصره‌های قوانین بودجه کشور به این بخش و نحوه حمایت از آن بپردازد. نتایج این گزارش پیرامون ارزیابی عملکرد احکام قوانین بودجه مرتبط با بخش صنعت در پنج سال اخیر (۱۴۰۲ - ۱۳۹۸) حاکی از آن است که اگر چه احکام بودجه‌ای هم پوشانی مناسبی با اهداف اسناد بالادستی در بخش صنعت دارد، ولی بسیاری از بندها و تبصره‌ها یا به کلی اجرا نشده یا به صورت ناقص اجرا شده است عدم تأمین مالی به رغم تصویب در قانون طولانی شدن فرایند اجرا به دلیل بوروکراسی پیچیده یا اختلاف در تفسیر قانون عدم توجه به زمینه اصلی مشکلات مربوط به بخش صنعت و وجود مشکلات زمینه‌ای در فضای کلی اقتصاد کشور سبب شده است تا بسیاری از این احکام حتی در صورت اجرا نیز نتواند زمینه ساز ایجاد تحرک جدی در بخش صنعت کشور شود به منظور بهبود شرایط موجود پیشنهادهای ذیل قابل بررسی است.

پیشنهادهای سیاستی

با توجه به موارد مطرح شده پیشنهادهای زیر در این زمینه قابل طرح است:

۱- تجمیع بندهای حمایتی بودجه‌ای و تبدیل آنها به احکام دائمی در قالب راهبرد توسعه بخش صنعت: پیشنهاد می‌شود سیاست‌گذاران اعم از نمایندگان مجلس شورای اسلامی سازمان برنامه و بودجه و وزارت صنعت، معدن و تجارت که در تدوین سیاست‌های حمایتی مشارکت دارند سیاست‌های که ماهیت دائمی دارد را در قالب قوانین دائمی از جمله برنامه‌های پنج ساله توسعه) به صورت منسجم تدوین کنند تا هم انسجام قانون بودجه حفظ شود و هم الزام به اجرای برنامه‌های توسعه کشور افزایش یابد.

۲. بازبینی مأموریت سازمان‌های مهم مرتبط با بخش صنعت از جمله سازمان‌های توسعه‌ای: بسیاری از بندها و تبصره‌هایی که در قوانین بودجه سالیانه با هدف حمایت تدوین می‌شود با باز بینی و اصلاح مأموریت سازمان‌های مهم توسعه‌ای از ایدرو و ایمیدرو گرفته تا بانک توسعه صادرات و بانک صنعت و معدن به صورت دائمی قابل انجام است و نیازی به تدوین هر ساله آنها در قوانین نیست به عنوان مثال تقویت سرمایه بانک صنعت و معدن و تسهیل تأمین مالی از طریق آن می‌تواند بخش بزرگی از مشکلات تأمین مالی بخش صنعت را حل کند لذا تمرکز بر اصلاحات ساختاری این سازمان‌ها و رفع موانع اجرای سیاست‌های توسعه‌ای این سازمان‌ها اثر بخشی بیشتری خواهد داشت.

۳. تقویت نقش نظارتی نمایندگان مجلس شورای اسلامی: در بسیاری از موارد تأکید بر نظارت بر اجرای قوانین مصوب از جمله قانون بودجه از سوی مجلس شورای اسلامی می‌تواند اثر بخشی سیاست‌های حمایتی را افزایش دهد. از مصادیق این رویکرد نظارت بر اجرای بند «ج» ماده (۴۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت به منظور ارتقای جایگاه صنایع کوچک و خوشه‌های صنعتی در رشد اقتصادی به ویژه جز «۳» آن در خصوص تأمین منابع صندوق حمایت از سرمایه گذاری صنایع کوچک و بند «ج» قانون برنامه هفتم پیشرفت ناظر بر تأمین مالی سازمان‌های توسعه‌ای از مسیر قوانین بودجه سنواتی است. در صورت نظارت صحیح بر اجرای قوانین موجود اثر بخشی این قوانین نیز افزایش می‌یابد./مهر