کسری ۲۱۸ همتی یارانه‌ها؛ دولت پول یارانه نقدی و دارو را از کجا می‌آورد؟

اقتصاد معاصر-حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و مالی: اقتصاد ایران در سال‌های اخیر در معرض مجموعه‌ای پیچیده از شوک‌های داخلی و خارجی قرار گرفته است. تشدید تحریم‌ها، افزایش نااطمینانی‌های جهانی، محدودیت‌های مالی و تجاری، محاصره دریایی و در نهایت آسیب‌های زیرساختی ناشی از جنگ ۴۰ روزه ، ساختار تولید و تجارت کشور را تحت فشار مضاعف قرار داده است. در چنین شرایطی، سیاست‌های مالی دولت و به‌ویژه بودجه سال ۱۴۰۶ کل کشور، با سه ماموریت خطیر ثبات برای مهار بی‌ثباتی‌های اقتصاد کلان، تاب‌آوری در برابر شوک‌های آتی و بازسازی ظرفیت‌های تولیدی و زیرساختی تدوین شده است. 

یکی از هسته‌های اصلی سیاستی و اجرایی این سیاست‌ها، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها است که وظیفه تامین معیشت دهک‌های پایین و حفظ انسجام اجتماعی را بر عهده دارد. اما بررسی دقیق عملکرد منابع این سازمان در شش ماهه نخست سال ۱۴۰۵ (موضوع جدول شماره (۱۴) قانون بودجه)، نشان‌دهنده شکافی عمیق میان منابع پیش‌بینی شده و منابع محقق شده است؛ شکافی که تداوم آن می‌تواند تحقق اهداف بودجه ۱۴۰۶ را با تردید جدی مواجه کند.

تحلیل عملکرد منابع و کسری‌های ساختاری

بر اساس داده‌های منتشره، عملکرد منابع هدفمندسازی یارانه‌ها در شش ماهه نخست سال ۱۴۰۵ (بدون جمعی-خرجی‌ها) حدود ۶۷۰ هزار میلیارد تومان ثبت ‌شده‌ است. این در حالی است که کل منابع پیش‌بینی شده در قانون بودجه ۱۴۰۵ برای این بازه زمانی (بدون جمعی-خرجی‌ها) ، ۸۸۸ هزار میلیارد تومان بوده است. به عبارت دیگر، تنها حدود ۷۵ درصد از منابع هدف‌گذاری شده محقق شده است. این کسری ۲۱۸ هزار میلیارد تومانی، عمدتا ناشی از عدم تحقق منابع در ردیف فروش داخلی گاز طبیعی (شرکت ملی گاز ایران) است که عملکرد آن نزدیک به ۵۰ درصد بوده است. علاوه بر این، میزان تحقق ردیف‌های درآمدی نظیر فروش داخلی میعانات گازی به پتروشیمی‌ها، سوخت مولد، اضطراری و کارت اضطراری جایگاه‌های سوخت و درآمد حاصل از فروش گندم و آرد به صنف و صنعت در این بازه زمانی به‌ حداقل ممکن رسیده‌ است.

از سوی دیگر، درآمدهای حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی نیز از وضعیت مطلوبی برخوردار نیست. مجموع واریزی‌های ریالی حاصل از این بخش تا پایان شهریور ۱۴۰۵ معادل تقریبی ۱۴۰ همت بوده است؛ رقمی که در مقایسه با ظرفیت‌های اسمی صادراتی کشور، پایین ارزیابی می‌شود. تداوم این وضعیت به معنای آن است که سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها برای ایفای تعهدات اجتناب‌ناپذیر خود (نظیر پرداخت یارانه نقدی، خرید تضمینی گندم و حمایت از دارو) با تنگنای نقدینگی شدیدی مواجه خواهد شد و ناچار به استقراض از طریق تنخواه بانک مرکزی، تنخواه‌گردان خزانه‌داری‌کل، انتشار اوراق دولتی یا برداشت از حساب شرکت‌های دولتی خواهد بود؛ امری که مستقیما به تشدید تورم و ناترازی مالی دولت در آینده نزدیک منجر می‌شود.

ریشه‌یابی این کسری بزرگ، نیازمند نگاهی فراتر از حوزه اجرایی سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها است. بخش قابل توجهی از عدم تحقق منابع، ناشی از عوامل برون‌زا و ساختاری است. در وهله نخست، جنگ تحمیلی ۴۰ روزه و تشدید محاصره دریایی دشمن، آسیب‌های جدی به زیرساخت‌های حیاتی اقتصاد کشور (نظیر مجتمع‌های پتروشیمی و فولادی) وارد کرده و ظرفیت بالفعل تولید گاز طبیعی و فرآورده‌های نفتی را کاهش داده است. این امر، هم امکان تخصیص خوراک گاز به صنایع عمده را کاهش داده و هم با انسداد مسیرهای صادراتی، وصول منابع ارزی و ریالی پیش‌بینی شده را با چالش‌های بسیارجدی مواجه کرده است.

در کنار عوامل امنیتی و سیاسی، چالش‌های نهادی و مالیاتی نیز نقش مخربی داشته‌اند. صدور بازداشت‌نامه‌های مالیاتی علیه صنایع بابت بدهی‌های شرکت ملی گاز، منجر به برداشت‌های نامنظم از حساب‌های مشترکین و ایجاد انضباط‌ناپذیری در وصول منابع شده است. نکته تلخ‌تر، گره خوردن سرنوشت یارانه نقدی و دارو به بدهی‌های زنجیره‌ای است؛ از آنجا که شرکت‌های پتروشیمی موظف به ارائه کود شیمیایی (اوره) یارانه‌ای و عدم تخصیص به انتهای زنجیره شده‌اند و نیز تشدید انحراف و قاچاق کود شیمیایی از مسیر توزیع دولتی و به‌تبع افزایش بدهی دولت ناشی از مابه‌التفاوت قیمت یارانه‌ای و آزاد کودشیمیایی به شرکت‌های پتروشیمی تولیدکننده کودشیمیایی شده‌اند، این شرکت‌ها با استناد به عدم تسویه بدهی دولت به آن‌ها، از پرداخت بدهی گاز خود به شرکت‌ملی گاز خودداری می‌کنند. این دور باطل، منبع اصلی تامین هزینه‌های نقدی و معیشتی را با تهدید جدی مواجه کرده است.

راهکارهای پیشنهادی برای بهبود تحقق منابع هدفمندی در بودجه ۱۴۰۶

با توجه به شرایط پیش‌ رو و ضرورت حفظ تاب‌آوری اقتصادی در بودجه ۱۴۰۶، توقف روند فرسایش منابع هدفمندی یارانه‌ها نیازمند اتخاذ تصمیمات جسورانه و هماهنگ است. براساس بررسی‌های بعمل‌آمده، پیشنهاد می‌شود دولت و سازمان برنامه و بودجه، چهار راهکار عملیاتی ذیل را در دستور کار قرار دهند.

تشکیل کارگروه ویژه و مستمر در سطح عالی دولتی: باتوجه به وابستگی معیشت مردم به منابع هدفمندی، لازم است جلسات منظم و ماهانه تجهیز منابع با حضور مقامات ارشد اجرایی و مدیران عامل شرکت‌های ملی نفت، گاز و پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی برگزار شود. مصوبات این جلسات باید برای همه دستگاه‌ها لازم‌الاجرا بوده و به صورت هفتگی رصد شود تا از پراکندگی تصمیمات جلوگیری شود.

اصلاح رویه‌های مالیاتی غیرکارآمد: ضروری است با هماهنگی نهادهای نظارتی و قضایی، رویه‌های وصول مطالبات سنواتی گاز و مالیات‌ها اصلاح شود. باید از برداشت‌های خودسرانه و نامنظم از حساب‌های شرکت‌ها جلوگیری شده و مکانیزمی برای تعامل سازنده با دادگستری‌های استانی جهت وصول مطالبات صورتحساب‌های گاز ، بدون توقف فعالیت‌های اقتصادی طراحی شود. تاکید بر تعیین تکلیف نحوه تسویه مالیاتی شرکت ملی گاز و توقف بازداشت‌نامه‌ها، از الزامات افزایش پیش‌بینی‌پذیری جریان نقدی است.

حل و فصل بن‌بست بدهی‌های پتروشیمی و یارانه کود (اوره): برای خروج از دور باطل عدم پرداخت بدهی گاز توسط پتروشیمی‌ها، باید موضوع یارانه کود (اوره) و ارتباط آن با خرید تضمینی گندم بازنگری شود. پیشنهاد می‌شود سازوکاری طراحی گردد که بر اساس آن، بدهی گاز شرکت‌های پتروشیمی به صورت تهاتر با مطالبات آن‌ها از محل یارانه نهاده‌های کشاورزی تسویه شود. حذف یارانه نقدی کود و انتقال هدفمند آن به قیمت گندم، ضمن جلوگیری از انحراف منابع، مسیر تسویه بدهی‌ها را هموار می‌کند.

بازتعریف بسته حمایتی و مدیریت تقاضای انرژی: در بودجه ۱۴۰۶، باید منابع حمایتی با هدف افزایش اصابت حمایتی به خانوارهای مدنظر، صرفا به خانوارهای واجد شرایط هدایت شود. همچنین با توجه به آسیب‌پذیری زیرساخت‌های انرژی، باید سرمایه‌گذاری‌های عمومی بودجه ۱۴۰۶ بر بازسازی زیرساخت‌های انرژی و تنوع‌بخشی به مسیرهای صادراتی فرآورده‌های نفتی متمرکز شود تا وابستگی درآمدهای هدفمندی به تنگه‌های حیاتی و شرایط تحریمی کاهش یابد.

در پایان، باید اذعان داشت که بدون اصلاح ساختاری در نحوه وصول منابع و حل بن‌بست‌های نهادی، تداوم فشارها بر بودجه عمومی اجتناب‌ناپذیر خواهد بود. بودجه ۱۴۰۶ تنها در صورتی می‌تواند نقش تثبیت‌کننده خود را انجام دهد که منابع هدفمندی یارانه‌ها با شفافیت، انضباط و هماهنگی بین‌دستگاهی به صورت کامل محقق شود.